Бюджетная система России

  - законодательное или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;

  - наличие устойчивых представлений о величине необходимых расходов для реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности;

  - закрепление за каждым уровнем бюджетной системы налоговых и неналоговых доходных источников.

  Анализ  развития межбюджетных отношений в  России представлен на основе соотношения выравнивающей и стимулирующей их функций, с учетом перераспределительной и структурной государственной финансовой поддержки регионального развития, а также с точки зрения обобщения проблем и противоречий, которые обозначились в процессе реализации современного этапа реформирования межбюджетных отношений.

  Современному  этапу развития межбюджетных отношений  в нашей стране свойственен ряд тенденций, которые свидетельствуют о незавершенности реформы межбюджетных отношений. Суть данных тенденций состоит в следующем.

        Во-первых, закрепление формальных признаков бюджетно-налоговой автономии: провозглашение самостоятельности территориальных бюджетов, разграничение расходных обязательств и доходных источников по уровням бюджетной системы сопровождается существенным дисбалансом в возможностях субнациональных властей проводить самостоятельную политику территориального развития, ростом зависимости территориальных бюджетов от межбюджетных трансфертов, формированием системы ограничений деятельности органов государственной власти субъектов России и муниципальных образований в бюджетном процессе.

  Во-вторых, формирование единых принципов построения межбюджетных отношений в субъектах  государства при наличии регионализации методических подходов к оказанию финансовой помощи муниципалитетам из бюджетов субъектов России.

  В-третьих, несмотря на процесс формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев и процедур. В соответствии с действующей редакцией Бюджетного кодекса России понятие межбюджетные трансферты определяется как перечисление средств одного бюджета другому. Здесь особое внимание уделено изменившемуся подходу к перечню форм межбюджетных трансфертов: перечень является открытым, поскольку допускается наличие иных безвозмездных и безвозвратных перечислений. К межбюджетным трансфертам относятся: финансовая помощь нижестоящим бюджетам, в том числе дотации из фонда финансовой поддержки бюджета; субвенции из фонда компенсации; бюджетные кредиты; финансовая помощь бюджетам отдельных муниципальных образований и прочие.

  Сейчас  поднимается проблематика бюджетных ограничений, а также исследуются вопросы, связанные с действием дотаций на сбалансированность нижестоящих бюджетов, их влиянием на поведение субнациональных властей. При этом подчеркивается что, с одной стороны, этот вид финансовой помощи обладает рядом свойств, дестимулирующих качество и самостоятельность управления субнациональными финансами, а, с другой стороны, – становится все более значимым в структуре межбюджетных трансфертов.

  Проблемы  формализации распределения финансовой помощи проявляются и в построении унифицированных межбюджетных отношений на региональном уровне, что связано с особенностями организации межбюджетного регулирования в ходе реализации муниципальной реформы в каждом отдельном субъекте России. При этом очевидно возрастание значимости межбюджетных трансфертов для муниципалитетов, что требует дальнейшего совершенствования их законодательного обеспечения, администрирования и мониторинга. 

  В-четвертых, вопросы повышения качества управления региональными и муниципальными финансами в настоящее время становятся базовыми в процессе повышения эффективности межбюджетных отношений. Формирующийся инструментарий повышения качества управления субнациональными финансами основывается на дополнительных и жестких бюджетных ограничениях, которые призваны повысить ответственность региональных и местных властей за результаты собственной деятельности.

  В федеративном государстве различают  вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной системы. Действующая модель межбюджетных отношений в России до сих пор ориентирована преимущественно на выравнивание доходов бюджетов различных уровней, а не на рациональное распределение их расходных функций.

  Вертикальное  выравнивание - процесс устранения несоответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с доходным потенциалом бюджетов всех уровней, то есть если потенциальная возможность нижестоящего уровня бюджетной системы не достаточно для выполнения возложенных на него функций, вышестоящий уровень должен передать недостающие ресурсы (чаще всего с помощью регулируемых налогов).

  Горизонтальное  выравнивание - процесс устранения несоответствия в бюджетной обеспеченности между бюджетами одного уровня по горизонтам, вызванного объективными причинами (выражается с помощью дотаций из вышестоящего бюджета).

  Иначе говоря, этот механизм, с одной стороны, должен быть настроен на корректирование вертикальных диспропорций, то есть устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем, а с другой - на выравнивание уровня потребления государственных услуг в различных регионах.

  Само по себе бюджетное выравнивание не является решающим признаком бюджетного федерализма, так как может иметь место и в унитарном государстве. Оно, таким образом, лишь по форме выражает отношения бюджетного федерализма, а по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования единого государства, единой финансовой и экономической системы общества. Оно объединяет федеративное государство, его народы, его граждан.

  При проведении анализа динамики современных  межбюджетных отношений следует вводить оценочные показатели критерия сбалансированности:

  - вертикальный разрыв - разница между доходными источниками и расходными обязательствами без учета финансовой помощи (межбюджетных трансфертов);

  - горизонтальный разрыв первого порядка - оценивает несбалансированность бюджетной системы после распределения финансовой помощи вышестоящими бюджетами;

  - горизонтальный разрыв второго порядка - оценивает итоговую несбалансированность бюджетной системы, то есть степень достаточности всех доходных источников и совокупных расходных.

  Итак, бюджетным устройством представляет собой взаимосвязь между отдельными звеньями бюджетной системы, наиболее полное свое выражение находит в принципах бюджетной системы России.

  Межбюджетные  отношения выступают как составная  часть механизма государственной финансовой политики. Их конечная цель состоит в обеспечении гарантированного каждому человеку и гражданину страны минимальных социальных услуг и достойного уровня жизни.

  Важным  условием нормального функционирования межбюджетных отношений является финансовый контроль со стороны федерального центра за правильным и целесообразным расходованием средств региональных бюджетов. 
 
 

3 Перспективы  развития межбюджетных отношений

  Совершенно  очевидно, что проблемы, с которыми сегодня сталкиваются как федеральный  бюджет России, так и многочисленные территориальные бюджеты, настоятельно требуют от органов государственной власти преобразований не только в качественном и количественном составе бюджетных показателей, но и в самих принципах организации бюджетной системы. И прежде всего с этой точки зрения возникает потребность в реформировании законодательной базы бюджетной системы.

  Основная  причина хронического кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов России - резкая диспропорция между переданными на региональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование. Система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств, нерациональность ее требований позволяет региональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохранив за собой почти неограниченные полномочия.

    Также одной из основных причин  является недостаточно эффективная  система распределения межбюджетных трансфертов между регионами, не стимулирующая регионы усиленно работать в плане оптимизации своих финансово-хозяйственных ресурсов и поощряющая иждивенчество.

  Несмотря  на признаки восстановления экономики  и стабилизации собственной доходной базы субъектов России и муниципальных образований, исполнение их расходных обязательств в значительной степени зависит от финансовой помощи из федерального бюджета, а финансовое положение в среднесрочной перспективе характеризуется рядом рисков, что требует пристального внимания со стороны России и предопределяет необходимость наличия инструментов для их предупреждения или сглаживания негативных последствий.

  Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений  в две тысячи одиннадцатом - тринадцатом годах будет сосредоточена на решении следующих задач:

  - корректировка механизмов оказания финансовой помощи субъектам России в целях повышения ее эффективности;

  - формирование устойчивой собственной  доходной базы региональных и  местных бюджетов, создание стимулов  по ее наращиванию;

  - совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

  В нынешнем году объемы предоставляемых  межбюджетных трансфертов увеличены  по сравнению с уровнем прошлого года на две целых две десятых  процента.

  Система межбюджетных трансфертов должна быть ориентирована не на само по себе выравнивание в плане реализации финансовой самостоятельности регионов и муниципалитетов и снижения уровня различий в их социально-экономическом развитии, а на выравнивание социально-экономической базы действительно нуждающихся регионов, отсталость которой является причиной финансовой несостоятельности этих регионов. Должна быть создана четкая нормативно-правовая основа и система, объективно оценивающая усилия нуждающихся регионов, направленные на рост своей социально-экономической базы. Эффективное стимулирование регионов в данном плане должно привести со временем к снижению или ликвидации отсталости социально-экономической базы, что приведет к существенному сокращению дотационных регионов. Таким образом выделять необходимо трансферты дифференцированно и не просто исходя из нуждаемости, а под программы лучшего использования внутренних возможностей регионов в интересах их самостоятельного развития и при условии последующего снижения дотаций, а также проведения политики рыночных реформ.

  Дотации бюджетам субъектов России составляют в две тысячи одиннадцатом  году пятьсот двадцать один миллиард рублей, что почти на четыре процента превышает уровень прошлого года. Прирост обеспечен за счет увеличения дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов страны. Указанные дотации предусмотрены с целью обеспечения текущей сбалансированности региональных бюджетов при возникновении экстренных ситуаций с их исполнением, в том числе для частичной компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов государства в связи с централизацией в федеральном бюджете доходов от уплаты налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья в сумме тридцати одного миллиарда рублей, ассигнования на ликвидацию перекрестного субсидирования в электроэнергетике в сумме двух целых девяти десятых миллиарда рублей. Кроме того, предусматривается нераспределенный резерв указанных дотаций, средства которого могут быть направлены на поддержку регионов, оказавшихся в объективно сложной ситуации с исполнением бюджета.

  С две тысячи двенадцатого года при  предоставлении финансовой помощи регионам предполагается в большей степени сместить акцент на дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, увеличив их объем, в том числе за счет отказа от предоставления субсидий текущего характера, прежде всего на софинансирование таких полномочий субъектов страны, как выплата заработной платы некоторым категориям работников бюджетных учреждений и социальных пособий отдельным категориям граждан. Такой подход в большей степени отвечает требованиям выравнивания возможностей регионов по реализации конституционных прав граждан и исключает ситуацию, когда финансово самодостаточные регионы получают из федерального бюджета финансовую помощь на осуществление собственных полномочий.

  Субсидии  из федерального бюджета бюджетам субъектов  государства в этом году предусмотрены в объеме трех сот восьмидесяти миллиардов рублей, или сто один процент к уровню прошлого года. При этом существенно увеличены бюджетные ассигнования по таким направлениям, как строительство и модернизация автодорог (примерно на тридцать пять процентов), поддержка жилищно-коммунального хозяйства (на тридцать два процента), государственная поддержка сельского хозяйства (на семь процентов), культуры и кинематографии (на тридцать процентов). Средства на поддержку национальной экономики в условиях восстановления экономики и сокращения антикризисных мероприятий уменьшены на двадцать два процента.