Во-вторых, еще большее значение
удлинение горизонта бюджетного
планирования имеет для главных
распорядителей бюджетных средств
и бюджетных учреждений (для участников
бюджетного процесса), т.е. на микроуровне.
Кроме того, такой подход к формированию
бюджета позволяет решать другие
задачи, к которым относится:
- проверка правительственных и законодательных решений на предмет их соответствия среднесрочной и долгосрочной финансовой стратегии государства;
- обеспечение преемственности бюджетного процесса и повышение фискальной дисциплины;
- повышение прозрачности и эффективности бюджетного процесса.
Все эти задачи являются чрезвычайно
актуальными на нынешнем этапе бюджетных
реформ в России.
При этом важно отметить, что хотя
термины «многолетний бюджет» и
«многолетний финансовый план» часто
используют как синонимы, их отличие
заключается в том, что только
многолетний бюджет, принятый законом,
создает правовые последствия, в
том числе в виде права для
принятия расходных обязательств (заключение
договоров).
Другой важный момент - это закрепление
в Бюджетном кодексе закрытого
перечня всех видов бюджетных
ассигнований, которые различаются
своим правовым статусом и отражением
в бюджете. Статья 69 «Бюджетные ассигнования»
в новой редакции является сердцевиной
Бюджетного кодекса, и в совокупности
со ст. 69.1,69.2 и 70 регулирует вопросы
формы бюджетных ассигнований на
оказание государственных (муниципальных)
услуг.
Собственно эти услуги могут
быть исполнены самим публично-правовым
образованием посредством создания
бюджетного учреждения, и тогда должна
формироваться бюджетная смета
и открываться лицевой счет в
казначействе. В этом случае мы имеем
дело с бюджетными ассигнованиями нa
выполнение функций бюджетных учреждений.
С другой стороны, государственная (муниципальная)
услуга третьему лицу может быть профинансирована
через предоставление субсидии производителю
услуги, не являющемуся бюджетным
учреждением (автономные учреждения и
т.д.). Здесь возникают совсем другие
экономические потоки, совсем другие
взаимоотношения публично-правового
образования с тем, кто предоставляет
эту услугу. Эти отношения перестают
быть исключительно бюджетно-правовыми.
При этом во всех случаях оказания
государственных (муниципальных) услуг
появился новый инструмент - государственное
(муниципальное) задание, содержание которого
стало регулироваться бюджетным
законодательством (ст. 69.2 Кодекса).
Кроме того, Бюджетный кодекс заложил
основу расширения самостоятельности
главных распорядителей бюджетных
средств, распорядителей бюджетных
средств и получателей бюджетных
средств. Согласно нормам Кодекса главным
распорядителям бюджетных средств
могут быть предоставлены права
по более или менее подробной
детализации ассигнований по кодам
бюджетной классификации в сводной
бюджетной росписи для тех
или иных подведомственных им распорядителям
или получателям бюджетных средств.
Важно отметить, что в соответствии
с Бюджетным кодексом, основным инструментом
организации бюджетного процесса, позволяющим
соблюдать установленные законодателем
бюджетные ограничения, продолжает
оставаться сводная бюджетная роспись.
Смысл новых подходов в использовании
этого инструмента состоит в
необходимости четкого разграничения
полномочий финансового органа и
главных распорядителей бюджетных
средств. Из сводной бюджетной росписи
федерального бюджета с 2008 г. исключена
так называемая «поквартальная разбивка»,
поскольку это было не что иное,
как кассовый план или кассовые (но
не бюджетные) ограничения. Причем, как
кассовый план эта поквартальная
разбивка в бюджетной росписи
никогда реально не работала, потому
что не была сбалансирована. Можно было
внести изменения в роспись по расходам
в любой из кварталов, но не сбалансировать
ни с доходами, ни с источниками в этот
же отрезок времени. Таким образом, распределение
бюджетных ассигнований по кварталам
только загромождало роспись.
Финансовый орган должен с 2008 г.
контролировать внесение изменений
в роспись только по тем позициям,
которые зафиксированы в законе
о бюджете, то есть на уровне целевой
статьи и вида расходов сводной бюджетной
росписи. Остальная часть бюджетных
ассигнований по расходам, распределенная
по кодам экономической классификации,
не относится к сводной бюджетной
росписи.
По-новому перед финансовыми органами
и администраторами бюджетных средств
Кодекс поставил задачу кассового планирования.
Теперь кассовый план - это самостоятельный,
наряду с бюджетной росписью, инструмент
организации исполнения бюджета. Главная
задача финансового органа в ходе
исполнения бюджета, помимо контроля за
соблюдением бюджетных ограничений всеми
участниками бюджетного процесса, состоит
в том, чтобы следить за кассовым планом
и всегда держать необходимый финансовый
ресурс для того, чтобы иметь возможность
исполнить денежные обязательства, предъявляемые
к оплате.
Следующая новация Кодекса с 2008
г. - бюджетная смета, новый инструмент
в руках главных администраторов
бюджетных средств по управлению
подведомственными ему получателями
бюджетных средств. Бюджетная смета
дает возможность главному распорядителю
с любой степенью детализации
регулировать финансовую деятельность
бюджетного учреждения. Это зависит
от того, какие права будут даны
руководителям бюджетных учреждений.
В течение 2008 г., в рамках переходных
положений Бюджетного кодекса все
участники бюджетного процесса должны
отладить свои внутренние организационные
процедуры таким образом, чтобы
не было сбоев при составлении
и исполнении бюджета. К необходимым
мероприятиям относятся: создание и
внедрение эффективной системы
финансовой информации, обеспечивающей
своевременное предоставление менеджерам
на всех уровнях иерархии необходимых
им сведений в удобной для них
форме; создание действенной системы внутреннего
аудита, способной стать главным средством,
обеспечивающим недопущение нарушений
и повышение эффективности управления
расходами, а также изменение объекта
внешнего аудита: перенос акцента с проверки
соблюдения целевого назначения бюджетных
средств, достоверности финансовой отчетности
и выполнения требований нормативно-правовых
актов на оценку функционирования системы
внутреннего контроля и аудита эффективности
бюджетных расходов; и многое другое.
Успех бюджетной реформы, предполагающей
наделение бюджетных менеджеров
широкими полномочиями по управлению
расходами и результатами, будет
зависеть от создания и укрепления
институтов, регулирующих их поведение
в процессе закупок товаров, работ
и услуг, иерархическую и публичную
подотчетность, открытость для общественности
всех операций и решений в рамках
выполнения конкретных функций, поддержание
и совершенствование систем внешнего
контроля, создание систем внутреннего
контроля и аудита.
- Программа Правительства России по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.
Необходимость разработки и реализации
Программы
В 2000-х годах Правительством Российской
Федерации были утверждены и реализованы среднесрочные
программы бюджетных реформ (Программа
развития органов федерального казначейства
на 2000 - 2004 годы, Программа развития бюджетного
федерализма в Российской Федерации на
период до 2005 года), Концепция реформирования
бюджетного процесса в Российской Федерации
в 2004 - 2006 годах, Концепция повышения эффективности
межбюджетных отношений и качества управления
государственными и муниципальными финансами
в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах,
а также мероприятия по обеспечению реструктуризации
бюджетного сектора на 2003 - 2004 годы.
В 2000 году вступил в силу Бюджетный
кодекс Российской Федерации, который
определил основные подходы к
организации бюджетного процесса для
всех уровней бюджетной системы
Российской Федерации. В нем постепенно
находили отражение различные инструменты,
обеспечивающие реализацию программ бюджетных
реформ.
Результатом данных реформ стало формирование
в Российской Федерации основ современной системы управления
общественными (государственными и муниципальными)
финансами путем:
- создания целостной системы
регулирования бюджетных правоотношений,
установления единых принципов бюджетной
системы и четкого определения статуса
и полномочий участников бюджетного процесса;
- организации бюджетного процесса
исходя из принципа безусловного исполнения
действующих расходных обязательств;
- разграничения полномочий
и, соответственно, расходных обязательств
и доходных источников публично-правовых
образований (Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации, муниципальных
образований);
- ликвидации "необеспеченных
федеральных мандатов" и упорядочения
основных социальных обязательств;
- введения формализованных
методик распределения основных межбюджетных
трансфертов;
- создания и развития системы
Федерального казначейства, обеспечивающей
кассовое обслуживание бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации, эффективный
учет и предварительный контроль в процессе
исполнения расходных обязательств Российской
Федерации, управление единым счетом федерального
бюджета, формирование достоверной и прозрачной
консолидированной бюджетной отчетности;
- установления механизма сбережения
нефтегазовых доходов и ограничений дефицита
федерального бюджета, направленного
на повышение устойчивости бюджетной
системы Российской Федерации и снижение
влияния на бюджетную систему Российской
Федерации внешних экономических рисков;
- поэтапного внедрения инструментов
бюджетирования, ориентированного на
результаты (приоритетных национальных
проектов, докладов о результатах и основных
направлениях деятельности, ведомственных
целевых программ, обоснований бюджетных
ассигнований, государственных (муниципальных)
заданий, проектов по реализации Основных
направлений деятельности Правительства
Российской Федерации на период до 2012
года);
- перехода от годового к среднесрочному
финансовому планированию, в том числе
утверждению федерального бюджета и бюджетов
государственных внебюджетных фондов
Российской Федерации на очередной финансовый
год и на плановый период в формате "скользящей
трехлетки";
- создания законодательной
базы для развития новых форм финансового
обеспечения государственных (муниципальных)
услуг;
- установления правил и процедур
размещения заказов на поставку товаров,
выполнение работ, оказание услуг для
государственных (муниципальных) нужд
и придание этому процессу публичности;
- создания системы мониторинга
качества финансового менеджмента, осуществляемого
главными распорядителями средств федерального
бюджета, субъектами Российской Федерации
и муниципальными образованиями с использованием
инструментов конкурсной поддержки бюджетных
реформ.
В то же время не все заявленные
планы были реализованы. Не удалось
на практике применить ряд законодательно
введенных норм, принципов и механизмов
и урегулировать многие методические
вопросы.
Как следствие, в сфере управления
общественными финансами сохраняется
ряд следующих системных недостатков и нерешенных
проблем:
- стратегическое планирование
остается слабо увязанным с бюджетным
планированием, отсутствует оценка всего
набора инструментов (бюджетных, налоговых,
тарифных, таможенных, нормативного регулирования),
применяемых для достижения целей государственной
политики;
- сохраняются условия и стимулы
для неоправданного увеличения бюджетных
расходов, не созданы условия для мотивации
органов государственной власти и органов
местного самоуправления, а также бюджетных
учреждений в повышении эффективности
бюджетных расходов и своей деятельности
в целом;
- структура и динамика расходов
слабо увязаны с целями государственной
политики;
- отсутствуют действенные
методики оценки деятельности органов
государственной власти и органов местного
самоуправления, в том числе оценки эффективности
использования ими финансовых ресурсов;
- планирование программных
и непрограммных расходов, а также капитальных
и текущих расходов (за исключением федеральных
целевых программ) методологически не
взаимоувязано;
- не соответствует современным
требованиям система государственного
финансового контроля;
- остаются непрозрачными сферы
деятельности участников сектора государственного
управления за счет постоянно продлевающихся
переходных норм;
- не осуществлен переход на
кассовое обслуживание государственных
внебюджетных фондов;
- сохраняются отдельные "необеспеченные
федеральные мандаты" и неформализованные
(а значит непрозрачные) каналы предоставления
межбюджетных трансфертов;
- доходная база региональных
и местных бюджетов остается нестабильной
при низкой заинтересованности регионов
и муниципалитетов в ее наращивании;
- формальным и недостаточно
увязанным с бюджетным процессом остается
применение инструментов бюджетирования,
ориентированного на результаты;
- продолжает расти бюджетная
сеть (перевод бюджетных учреждений в
автономные учреждения произошел только
в нескольких субъектах Российской Федерации
и практически не состоялся на федеральном
уровне);
- остается ограниченным опыт
внедрения государственных (муниципальных)
заданий.