Бюджетная политика РФ

Во-вторых, еще большее значение удлинение горизонта бюджетного планирования имеет для главных  распорядителей бюджетных средств  и бюджетных учреждений (для участников бюджетного процесса), т.е. на микроуровне.

Кроме того, такой подход к формированию бюджета позволяет решать другие задачи, к которым относится:

• проверка правительственных и законодательных решений на предмет их соответствия среднесрочной и долгосрочной финансовой стратегии государства;
• обеспечение преемственности бюджетного процесса и повышение фискальной дисциплины;
• повышение прозрачности и эффективности бюджетного процесса.

Все эти задачи являются чрезвычайно  актуальными на нынешнем этапе бюджетных  реформ в России.

При этом важно отметить, что хотя термины «многолетний бюджет» и  «многолетний финансовый план» часто  используют как синонимы, их отличие  заключается в том, что только многолетний бюджет, принятый законом, создает правовые последствия, в  том числе в виде права для  принятия расходных обязательств (заключение договоров).

Другой важный момент - это закрепление  в Бюджетном кодексе закрытого  перечня всех видов бюджетных  ассигнований, которые различаются  своим правовым статусом и отражением в бюджете. Статья 69 «Бюджетные ассигнования»  в новой редакции является сердцевиной  Бюджетного кодекса, и в совокупности со ст. 69.1,69.2 и 70 регулирует вопросы  формы бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг.

Собственно эти услуги могут  быть исполнены самим публично-правовым образованием посредством создания бюджетного учреждения, и тогда должна формироваться бюджетная смета  и открываться лицевой счет в  казначействе. В этом случае мы имеем  дело с бюджетными ассигнованиями нa выполнение функций бюджетных учреждений.

С другой стороны, государственная (муниципальная) услуга третьему лицу может быть профинансирована через предоставление субсидии производителю  услуги, не являющемуся бюджетным  учреждением (автономные учреждения и  т.д.). Здесь возникают совсем другие экономические потоки, совсем другие взаимоотношения публично-правового  образования с тем, кто предоставляет  эту услугу. Эти отношения перестают  быть исключительно бюджетно-правовыми.

При этом во всех случаях оказания государственных (муниципальных) услуг  появился новый инструмент - государственное (муниципальное) задание, содержание которого стало регулироваться бюджетным  законодательством (ст. 69.2 Кодекса).

Кроме того, Бюджетный кодекс заложил  основу расширения самостоятельности  главных распорядителей бюджетных  средств, распорядителей бюджетных  средств и получателей бюджетных  средств. Согласно нормам Кодекса главным  распорядителям бюджетных средств  могут быть предоставлены права  по более или менее подробной  детализации ассигнований по кодам  бюджетной классификации в сводной  бюджетной росписи для тех  или иных подведомственных им распорядителям или получателям бюджетных средств.

Важно отметить, что в соответствии с Бюджетным кодексом, основным инструментом организации бюджетного процесса, позволяющим  соблюдать установленные законодателем  бюджетные ограничения, продолжает оставаться сводная бюджетная роспись. Смысл новых подходов в использовании  этого инструмента состоит в  необходимости четкого разграничения  полномочий финансового органа и  главных распорядителей бюджетных  средств. Из сводной бюджетной росписи  федерального бюджета с 2008 г. исключена  так называемая «поквартальная разбивка», поскольку это было не что иное, как кассовый план или кассовые (но не бюджетные) ограничения. Причем, как  кассовый план эта поквартальная  разбивка в бюджетной росписи  никогда реально не работала, потому что не была сбалансирована. Можно было внести изменения в роспись по расходам в любой из кварталов, но не сбалансировать ни с доходами, ни с источниками в этот же отрезок времени. Таким образом, распределение бюджетных ассигнований по кварталам только загромождало роспись.

Финансовый орган должен с 2008 г. контролировать внесение изменений  в роспись только по тем позициям, которые зафиксированы в законе о бюджете, то есть на уровне целевой  статьи и вида расходов сводной бюджетной  росписи. Остальная часть бюджетных  ассигнований по расходам, распределенная по кодам экономической классификации, не относится к сводной бюджетной  росписи.

По-новому перед финансовыми органами и администраторами бюджетных средств  Кодекс поставил задачу кассового планирования. Теперь кассовый план - это самостоятельный, наряду с бюджетной росписью, инструмент организации исполнения бюджета. Главная  задача финансового органа в ходе исполнения бюджета, помимо контроля за соблюдением бюджетных ограничений всеми участниками бюджетного процесса, состоит в том, чтобы следить за кассовым планом и всегда держать необходимый финансовый ресурс для того, чтобы иметь возможность исполнить денежные обязательства, предъявляемые к оплате.

Следующая новация Кодекса с 2008 г. - бюджетная смета, новый инструмент в руках главных администраторов  бюджетных средств по управлению подведомственными ему получателями бюджетных средств. Бюджетная смета  дает возможность главному распорядителю  с любой степенью детализации  регулировать финансовую деятельность бюджетного учреждения. Это зависит  от того, какие права будут даны руководителям бюджетных учреждений.

В течение 2008 г., в рамках переходных положений Бюджетного кодекса все  участники бюджетного процесса должны отладить свои внутренние организационные  процедуры таким образом, чтобы  не было сбоев при составлении  и исполнении бюджета. К необходимым  мероприятиям относятся: создание и  внедрение эффективной системы  финансовой информации, обеспечивающей своевременное предоставление менеджерам на всех уровнях иерархии необходимых  им сведений в удобной для них  форме; создание действенной системы внутреннего аудита, способной стать главным средством, обеспечивающим недопущение нарушений и повышение эффективности управления расходами, а также изменение объекта внешнего аудита: перенос акцента с проверки соблюдения целевого назначения бюджетных средств, достоверности финансовой отчетности и выполнения требований нормативно-правовых актов на оценку функционирования системы внутреннего контроля и аудита эффективности бюджетных расходов; и многое другое.

Успех бюджетной реформы, предполагающей наделение бюджетных менеджеров широкими полномочиями по управлению расходами и результатами, будет  зависеть от создания и укрепления институтов, регулирующих их поведение  в процессе закупок товаров, работ  и услуг, иерархическую и публичную  подотчетность, открытость для общественности всех операций и решений в рамках выполнения конкретных функций, поддержание  и совершенствование систем внешнего контроля, создание систем внутреннего  контроля и аудита.

4. Программа Правительства России по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.

Необходимость разработки и реализации Программы

В 2000-х годах Правительством Российской Федерации были утверждены и реализованы среднесрочные программы бюджетных реформ (Программа развития органов федерального казначейства на 2000 - 2004 годы, Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года), Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, а также мероприятия по обеспечению реструктуризации бюджетного сектора на 2003 - 2004 годы.

В 2000 году вступил в силу Бюджетный  кодекс Российской Федерации, который  определил основные подходы к  организации бюджетного процесса для  всех уровней бюджетной системы  Российской Федерации. В нем постепенно находили отражение различные инструменты, обеспечивающие реализацию программ бюджетных  реформ.

Результатом данных реформ стало формирование в Российской Федерации основ современной системы управления общественными (государственными и муниципальными) финансами путем:

• создания целостной системы регулирования бюджетных правоотношений, установления единых принципов бюджетной системы и четкого определения статуса и полномочий участников бюджетного процесса;
• организации бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
• разграничения полномочий и, соответственно, расходных обязательств и доходных источников публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);
• ликвидации "необеспеченных федеральных мандатов" и упорядочения основных социальных обязательств;
• введения формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов;
• создания и развития системы Федерального казначейства, обеспечивающей кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, эффективный учет и предварительный контроль в процессе исполнения расходных обязательств Российской Федерации, управление единым счетом федерального бюджета, формирование достоверной и прозрачной консолидированной бюджетной отчетности;
• установления механизма сбережения нефтегазовых доходов и ограничений дефицита федерального бюджета, направленного на повышение устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и снижение влияния на бюджетную систему Российской Федерации внешних экономических рисков;
• поэтапного внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты (приоритетных национальных проектов, докладов о результатах и основных направлениях деятельности, ведомственных целевых программ, обоснований бюджетных ассигнований, государственных (муниципальных) заданий, проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года);
• перехода от годового к среднесрочному финансовому планированию, в том числе утверждению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и на плановый период в формате "скользящей трехлетки";
• создания законодательной базы для развития новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;
• установления правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд и придание этому процессу публичности;
• создания системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями с использованием инструментов конкурсной поддержки бюджетных реформ.

В то же время не все заявленные планы были реализованы. Не удалось  на практике применить ряд законодательно введенных норм, принципов и механизмов и урегулировать многие методические вопросы.

Как следствие, в сфере управления общественными финансами сохраняется  ряд следующих системных недостатков и нерешенных проблем:

• стратегическое планирование остается слабо увязанным с бюджетным планированием, отсутствует оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования), применяемых для достижения целей государственной политики;
• сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также бюджетных учреждений в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;
• структура и динамика расходов слабо увязаны с целями государственной политики;
• отсутствуют действенные методики оценки деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе оценки эффективности использования ими финансовых ресурсов;
• планирование программных и непрограммных расходов, а также капитальных и текущих расходов (за исключением федеральных целевых программ) методологически не взаимоувязано;
• не соответствует современным требованиям система государственного финансового контроля;
• остаются непрозрачными сферы деятельности участников сектора государственного управления за счет постоянно продлевающихся переходных норм;
• не осуществлен переход на кассовое обслуживание государственных внебюджетных фондов;
• сохраняются отдельные "необеспеченные федеральные мандаты" и неформализованные (а значит непрозрачные) каналы предоставления межбюджетных трансфертов;
• доходная база региональных и местных бюджетов остается нестабильной при низкой заинтересованности регионов и муниципалитетов в ее наращивании;
• формальным и недостаточно увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты;
• продолжает расти бюджетная сеть (перевод бюджетных учреждений в автономные учреждения произошел только в нескольких субъектах Российской Федерации и практически не состоялся на федеральном уровне);
• остается ограниченным опыт внедрения государственных (муниципальных) заданий.