Анализ и пути совершенствования бюджетного устройства в РФ

     Межбюджетные  отношения основываются на следующих  принципах:

• распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным
• уровням бюджетной системы РФ;
• разграничения регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
• равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
• выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности
• субъектов РФ, муниципальных образований;
• равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов федерации.

     Исходя  из этих принципов, можно сказать, что  в основе межбюджетных отношений  в России лежит бюджетный федерализм. В строго научном смысле теории бюджетного федерализма, равно как и канонического  определения не существует.

     Вместе  с тем анализ построения бюджетно-налоговых  систем в государствах федеративного  устройства позволяет выделить следующие  положения, которые в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма:

• сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы;
• законодательное или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;
• наличие устойчивых представлений о величине необходимых расходов для реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности;
• закрепление за каждым уровнем бюджетной системы налоговых и неналоговых доходных источников;
• реализация программ поддержки развития отдельных регионов и т.п.

     Все эти характеристики стандартной  модели бюджетного федерализма претерпевают неизбежные изменения при её адаптации  к условиям конкретной страны. «Стандарт» надо приспосабливать к характерному только для данной страны и для  данного периода её истории множеству  взаимосвязанных задач социального, экономического и регионального  развития.

     Российская  модель бюджетного федерализма формально  строилась в соответствии с описанным  «стандартом». Она опиралась на конституционно декларированное распределение  предметов ведения между Федерацией, её субъектами и муниципальными образованиями  и исходила из законодательно установленной  структуры разделения между всеми  уровнями власти собираемых в стране налогов. В её рамках использовался  «формульный», внешне свободный от субъективизма механизм бюджетного выравнивания с помощью федеральных  трансфертов субъектам РФ.

     Главной проблемой российского бюджетного федерализма является его низкая эффективность. Одной из основных причин этого является очень значительная дифференциация регионов по уровню доходов. Так по оценке Министерства финансов, 66% всего налогового потенциала страны сосредоточено в 12 субъектах РФ. Получается, что эти 12 субъектов  получают на своей территории две  трети всех налогов страны, а 76 субъектов  – одну треть.

     Углубление  горизонтальной дифференциации по доходам  способствует увеличению объема средств, необходимых для подтягивания регионов до среднероссийского уровня. Так  как межрегиональная дифференциация усиливается, то всё больший объем  ресурсов будет уходить в бедные регионы. Существующая методика выделения  трансфертов приводит к тому, что  при сокращении собственных бюджетных  доходов субъект Федерации имеет  больше прав на получение средств  из федерального бюджета.

     Существующий  механизм выделения трансфертов  поощряет регионы к уменьшению их доходной базы. Принцип выравнивания расходов при отсутствии стимулов к увеличению собственных доходов обусловливает усиление иждивенческих настроений в регионах.

     В таких условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности  и ответственности регионов, поощрение  их собственных усилий в преодолении  бюджетного кризиса, наращивании доходной базы как регионального, так и  федерального бюджета, ускорении социально-экономических  реформ.

     Для повышения заинтересованности регионов в наполнении федерального бюджета  доходами должна быть установлена прямая зависимость получения из федерального центра финансовой помощи от степени  выполнения задания по мобилизации  доходов в федеральный бюджет.

     Федеральный центр должен разработать и довести  до регионов рекомендации по программам бюджетного оздоровления, следование которым будет важнейшим условием выделения финансовой помощи. Основными  параметрами при этом должны стать:

• доля приоритетных расходов (здравоохранение, образование, социальное обеспечение и пр.) в расходах регионального бюджета;
• доля населения в оплате жилищно-коммунальных услуг и общественного транспорта;
• наличие административного контроля цен;
• предельные бюджетные заимствования и объем налоговых освобождений и льгот.

     Оздоровлению  региональных бюджетов должно способствовать упорядочение бюджетного процесса в  регионах: обеспечение «прозрачности» статей бюджета, их соответствие федеральному классификатору, консолидация в бюджет региональных внебюджетных фондов, казначейское исполнение бюджетов.

     Важным  условием нормального функционирования межбюджетных отношений является финансовый контроль со стороны федерального центра за правильным и целесообразным расходованием средств региональных бюджетов. Логическим развитием вышесказанного может стать требование обязательного подтверждения соответствующими органами власти фактической результативности использования ранее выделенных средств. Такие официальные подтверждения могли бы быть дополнительными основаниями для получения очередной порции средств поддержки. При этом важно не полное расходование полученных средств, а именно результативность их использования для улучшения или стабилизации в регионе по конкретным параметрам (снижение уровня бедности, рост числа рабочих мест и т.д.).

     Большое значение для модернизации межбюджетных отношений имеет изменение предмета государственной финансовой поддержки. Им должно стать не расплывчатое «социально-экономическое  развитие региона», а конкретные задачи, которые можно решить с осязаемыми результатами в установленные сроки  и за счет выделенных средств федерального бюджета, консолидированных с ресурсами  региона.

     Инициатива  по решению таких задач, равно  как и готовность взять на себя всю ответственность за целевое  использование бюджетных средств  и за достижение заявленных результатов, должна исходить от потенциальных получателей  поддержки – руководства субъектов  Федерации и муниципальных образований. 

2.3 Государственный  бюджет Российской  Федерации за 2008 и 2009 год 

     Государственный бюджет РФ за 2008 год.

     Бюджет  на 2008 год был спланирован исходя из роста ВВП в 2008г. на 5,8%, инфляции в 7,0 - 8,5%, цены на нефть марки «Urals» в $40 за баррель и среднегодового курса доллара в размере 28,6 рубля за доллар.

     В 2008г. доходы бюджета (см. Приложение 1) составили 5 трлн. 46 млрд. 137,5 млн. рублей, в том числе налоговые доходы - 3 трлн. 167 млрд. 825,9 млн. рублей, неналоговые - 1 трлн. 878 млрд. 311,6 млн. рублей. В январе-мае 2008г. в федеральный бюджет страны поступило администрируемых ФНС России доходов 1 214,8 млрд. руб. Основная масса администрируемых ФНС России доходов федерального бюджета была обеспечена поступлениями налога на добычу полезных ископаемых — 36,3% и НДС —33,4%. Поступления налога на прибыль организаций в федеральный бюджет РФ в январе-мае 2008г. составили 189,8 млрд. руб. Поступления единого социального налога, зачисляемого в федеральный бюджет, в январе-мае 2008г. составили 113,5 млрд. руб. Поступления НДС на товары, реализуемые на территории РФ, в январе-мае 2008г. составили 405,8 млрд. руб.

     Расходы бюджета (см. Приложение 2) составили 4 трлн. 270 млрд. 114,7 млн. рублей, в том числе  процентные расходы - 202 млрд. 482,2 млн. рублей, непроцентные - 4 трлн. 67 млрд. 632,5 млн. рублей. Профицит бюджета составил 776 млрд. 22,8 млн. рублей. Объем ВВП в абсолютном выражении - 24,38 трлн. рублей.

     В результате рассмотрения проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 год» во втором и третьем чтениях произошло перераспределение расходов на общую сумму 18,1 млрд. рублей.

     Это обусловлено сокращением расходов по следующим разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ: «Общегосударственные расходы» – на 8,1 млрд. рублей, «Национальная оборона» – на 1,2 млрд. рублей, «Охрана окружающей среды» – на 0,09 млрд. рублей, «Образование»  – на 4,4 млрд. рублей, «Социальная  политика» – на 4,3 млрд. рублей. При  этом на такую же сумму были увеличены  остальные разделы, в том числе: «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» – на 1,4 млрд. рублей, «Национальная экономика» – на 0,8 млрд. рублей, «Жилищно-коммунальное хозяйство» – на 7,2 млрд. рублей, «Культура, кинематография и средства массовой информации»  – на 0,8 млрд. рублей, «Здравоохранение и спорт» – на 3,2 млрд. рублей, «Межбюджетные  трансферты» – на 4,7 млрд. рублей. Во многом такое перераспределение между разделами функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации было сделано в связи с уточнением объемов финансовых средств, необходимых для реализации четырех национальных проектов, и направлений использования указанных расходов. В соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2008 год» размер субсидий бюджетам субъектов Федерации на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них, в том числе в границах поселений, муниципальных районов, городских округов, а также связывающих населенные пункты сельских дорог с включением их в сеть дорог общего пользования составило 36,8 млрд. рублей. В соответствии со статьей 42 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 год» распределены дотации бюджетам субъектов Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ в сумме 20,0 млрд. рублей. С целью повышения уровня социально-экономического развития субъектов Федерации, в том числе путем улучшения обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой, в составе федерального бюджета в 2008 году образован Федеральный фонд регионального развития, объем которого составляет 2,7 млрд. рублей. В 2007 году финансирование федеральной целевой программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации» осуществлялось из средств Федерального фонда регионального развития. А в 2008 году ее финансирование стало осуществляться через федеральную адресную инвестиционную программу в сумме 1,4 млрд. рублей. Таким образом, финансовые средства, предусмотренные по указанной программе, являются дополнительными инвестиционными ресурсами помимо Федерального фонда регионального развития для субъектов Российской Федерации.

     Государственный бюджет на 2009 год

     За  январь-июнь 2009 года уровень доходов федерального бюджета РФ составил 23,4% ВВП, уровень расходов федерального бюджета составил 15,7% ВВП, а профицит бюджета - 7,7% ВВП. По итогам января-мая 2009 года доходы консолидированного бюджета РФ составили 34,8% ВВП, расходы консолидированного бюджета - 24,8% ВВП, а профицит бюджета - 10,0% ВВП. На 1 июля 2009 года объем средств «Стабилизационного фонда РФ» составил 3 141,4 млрд. руб., что по отношению к ВВП в годовом исчислении составляет 11,3%.

     В таблице 1 представлена динамика основных параметров федерального бюджета РФ в 2007-2009 гг. По предварительной оценке Министерства финансов РФ по кассовому исполнению в январе-июне 2009 г. федеральный бюджет был исполнен по доходам в сумме 3 244,9 млрд. руб. (23,4% ВВП), по расходам 2 171,9 млрд. руб. (15,7% ВВП), профицит федерального бюджета составил 1 073,98 млрд. руб.(7,7% ВВП). По абсолютной величине доходы и расходы федерального бюджета за рассматриваемый период оказались несколько выше соответствующих показателей прошлого года (доходы - 2 931,8 млрд. руб., а расходы - 1 870,4 млрд. руб.). В то же время по отношению к ВВП данные показатели несколько снизились (соответственно 24,9% и 15,9% ВВП). Следует отметить, что профицит федерального бюджета в номинальной величине близок к показателю прошлого года (1 061,4 млрд. руб.), в то время, как в долях ВВП наблюдается снижение по сравнению с предыдущим периодом (9,0% ВВП).  

     Таблица 1.

Основные параметры федерального бюджета РФ в 2008-2009 гг. (в % ВВП) 

     За  январь-июнь 2009г. объем налоговых и иных поступлений в долях ВВП по большинству ведомств снизился по отношению к показателям за аналогичный период прошлого года (табл. 2). Поступления налогов и платежей, администрируемых Федеральной налоговой службой, составили 11,69% ВВП, что на 0,64% ВВП ниже аналогичного показателя января-июня 2008 года. Доля поступлений, администрируемых Федеральной таможенной службой, составила 10,16% ВВП (11,09% ВВП в 2008г., т.е. снижение составило почти 1% ВВП). Объем поступлений, администрируемых Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом, снизился на 0,07 п.п. и составил 0,14% ВВП. Объем доходов госбюджета, администрируемых другими федеральными органами, напротив, по итогам января-июня 2009г. продемонстрировал некоторое повышение (на 0,16% ВВП) по сравнению с показателями прошлого года и составил 1,41% ВВП (1,25% ВВП в 2008г.)