Возможные пути совершенствования системы территориального управления экономикой России

     Потребность в таком подходе объясняется  и тем, что федеральные органы власти пока не нашли должных форм экономического взаимодействия с регионами  через ассоциации. Не определены до конца функции и задачи Федеральных  округов, а также механизмы их взаимодействия с другими органами власти.

     Образование и функционирование надрегиональных органов 'управления народным хозяйством страны связано с большими трудностями, вызванными не только кризисным состоянием экономики всей страны, но и недостаточной проработкой многих методологических, теоретических и практических вопросов их формирования и деятельности. Эти недостатки наглядно проявились в деятельности Ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации. Среди наиболее важных нерешенных вопросов является создание единой инфраструктуры, критерии формирования, взаимодействия с федеральным Центром, создание оптимальной организационной структуры управления, принципы специализации регионов, стратегическое планирование и др. Чтобы регламентировать деятельность подобных образований необходимо сформулировать основы территориального управления. В виду обширности поставленной цели и наличия множества часто взаимоисключающих подходов за основу может быть принята оценка с позиции экономической безопасности страны.

     Специалисты отмечают, что процесс формирования крупных рыночных структур находится  сейчас на начальной стадии и сопровождается поиском оптимальных вариантов  организации. На уровне субъектов Федерации  идет объективный естественный процесс  консолидации административно-территориальных  субъектов хозяйствования. Впоследствии эти структуры могут послужить  основой укрупненных звеньев  административно-территориального устройства России, если их деятельность окажется более эффективной по сравнению с существующей системой территориального управления.

     Ассоциации  экономического взаимодействия и федеральные  округа в настоящее время выполняют роль необходимых связующих звеньев в организации территориального управления страной. Их деятельность способствует решению многих задач: рациональному размещению производительных сил и развитию оптимальной территориальной специализации, развитию межрегиональной инфраструктуры, обеспечению нормальной жизнедеятельности населения, формированию и поддержанию функционирования единого правого и экономического пространства страны.

     Деятельность  подобных организационных структур сталкивается с трудностями, связанными с отсутствием законодательного оформления механизмов практической реализации принимаемых ими решений, а также  с отсутствием механизмов связи  деятельности таких организационных  структур с единой системой государственного территориального управления в России. Часто они претендуют на реализацию функций государственного управления, но не имеют для этого необходимых  полномочий и ресурсов. Для организации  эффективной деятельности подобных структур, способствующих более эффективному территориальному управлению, необходимо решить ряд важнейших проблем. В  первую очередь, важно решить вопрос о статусе, порядке формирования, ответственности и подотчетности. Также необходимо выработать конкретные механизмы взаимодействия каждого  уровня управления с единой территориальной  системой управления страны. Непосредственной реализацией политики должны заниматься координационные органы соответствующего уровня управления. Экономическая политика государства может и должна быть дифференцированной по отношению к  различным территориям с учетом их демографического, ресурсного, социально-экономического положения, а также совокупного  потенциала, необходимого для решения  поставленных задач.

     Опыт  показал объективную необходимость  надрегиональных образований для организации эффективного территориального управления развитием народного хозяйства страны. Вместе с тем, отсутствие целостной системы территориального управления с четким распределением полномочий и ответственности между уровнями и элементами системы, отсутствие единой системы стратегического планирования значительно снижает эффективность хозяйственной деятельности на территории Российской Федерации. Создаваемые организации (ассоциации экономического взаимодействия, федеральные округа) не могут нормально функционировать и развиваться без стратегического управления. Возникает вопрос о правомерности использования принципов, приемов и методов стратегического управления для управления создаваемыми образованиями как особыми организациями. Очевидно, что инструментарий менеджмента можно и нужно использовать для управления экономическими и организационными процессами, так как специально разработанного инструментария управления для территории просто не существует. Автор предлагает использовать до появления специального инструментария методологию стратегического управления, экономической безопасности и экономического районирования.

     Содержание  стратегического управления развитием  территорий состоит в научно обоснованном определении долговременных направлений  и пропорций развития экономики  с учетом источников ресурсного обеспечения  выполнения поставленных целей и  особенностей развития регионов. Необходимо заранее учесть основные внутренние и внешние факторы, обеспечивающие условия для нормального функционирования и развития экономики на всей территории страны.

     Решение данных задач возможно путем формирования и обеспечения работы механизма взаимоотношений всех уровней власти в России по вопросам совместного стратегического планирования и координации деятельности по решению конкретных задач.

     Новая модель территориального управления должна базироваться на принципах:

     — комплексности, т.е. необходимости анализа  всех сторон объекта исследования (территориальной, социальной и др. составляющих);

     — системности, т.е. учете внутренних взаимозависимостей и внешних факторов с позиций рассмотрения объекта  исследования как элемента системы  более высокого уровня;

     — приоритетности решения задач и  осуществления мероприятий, направленных на сохранение и улучшение условий  жизнедеятельности населения, поддержания  нормальных условий его существования;

     — приемлемого риска, т.е. выявлении и реализации доступных мер, направленных на защиту населения в рыночной среде и недопущение преодоления пороговых ситуаций;

     — рассмотрения задач развития отдельных  территории в рамках задач развития страны в целом, при этом за основу принимаются проблемы, элементы структуры, приоритеты, направления и пути, применительные к уровню РФ.

     При разработке модели необходимо учитывать  следующие факторы:

     — асимметричная федеративная структура  России и многочисленные территориальные  диспропорции;

     — разобщенность и отсутствие стратегических кооперационных связей между предприятиями, расположенными на территории бывшего  СССР;

     — агрессивная политика иностранного капитала по захвату контроля над  стратегически важными для России экономическими объектами;

     — невозможность использования РФ для отстаивания своих экономических  интересов большинства механизмов международных организаций в  той степени, в которой их используют ведущие западные державы;

     — жесткие ограничения, поставленные экономически развитыми странами на пути российского высокотехнологического экспорта;

     — необходимость обеспечить условия  для долгосрочного развития за счет более полного и сбалансированного  использования внутренних ресурсов.

     Необходимой базой для функционирования предлагаемой модели является четкая градация в  стране объектов народного хозяйства, объектов инфраструктуры, разведанных  запасов полезных ископаемых и иных природных ресурсов, а также связей между ними по уровням (муниципальный, региональный, федеральный и т.п.). Критерии отнесения объектов к той или иной группе должны быть четко и объективно определены и в случае необходимых исключений корректироваться на основании заложенных в систему принципов. Особая роль в реализации предлагаемой модели уделяется формированию при наличии стратегического одобрения государства финансово-промышленных групп, создающихся на базе предприятий единой технологической цепи, то есть предприятий — участников полного производственного цикла товара, начиная от сырья и заканчивая конечной продукций. Финансовое обслуживание таких групп (обеспечение расчетов, кредитование, дополнительные услуги) должны осуществлять контролируемые государством банки. Опираясь на наиболее мощные из сформированных групп, государство получит возможность интегрировать экономическое пространство не только России, но и бывшего Советского Союза на качественно ином уровне и не допустить передачи иностранному капиталу стратегически важных для России экономических объектов. Среди других преимуществ активного использования ФПГ следует выделить:

     — исключается большое число посредников, в том числе и иностранных, не участвующих непосредственно  в производстве продукции, что способствует уменьшению цены продукции, повышению  рентабельности;

     — обслуживающие расчеты банки  обеспечат надлежащий контроль за сбором налогов, что уменьшит затраты на различные налоговые службы;

     — произойдет выравнивание рентабельности предприятий различных отраслей, за счет вертикальной интеграции прибыли и убытки раскладываются между всеми участниками цепи.

     В предлагаемом механизме территориального управления развитием страны ключевым звеном, на уровне которого возникает  необходимость и появляется объективная  возможность обеспечения стабильного  и устойчивого развития, являются субъекты Российской Федерации. Поэтому  обеспечение развития субъектов  Федерации становится главной задачей, от которой зависит бесперебойное  функционирование экономики всей страны. Для обеспечения развития субъекта Федерации необходимо, прежде всего, знать его потребности, то есть объем  и структуру текущего и минимально необходимого потребления для поддержания  жизнедеятельности населения и  функционирования территориальной  инфраструктуры, а также основные продукты ввоза и вывоза региональных предприятий. Оценка потребностей должна осуществляться в тесном взаимодействии с органами местного самоуправления, которые имеют наиболее полное представление  о потребностях населения. Далее, необходимо рассчитать, какую долю потребляемых товаров производит сам регион или  сможет производить без существенных дополнительных затрат в случае неожиданного разрыва экономических связей. Экономические  связи региона необходимо разделить  по группам риска. Наименее вероятным принимается разрыв связей с соседними областями, регионами, входящими в один и тот же экономический район (при децентрализованной системе возможна ситуация, когда соседние регионы прерывают экономические связи друг с другом по субъективным соображениям местных элит). Больший риск несут связи с регионами, не входящими в данный экономический район, но являющиеся Российской территорией. Еще большую неопределенность несут экономические связи с зарубежными государствами. Соответственно уровню рисков и данным анализа размеров возможного ущерба создается система приоритетов развития связей с тем или иным предприятием, регионом, страной.

     Например, регион может обеспечить себя продовольствием  за счет собственных ресурсов лишь на 50%. Для обеспечения минимального биологического уровня снабжения населения  необходимо производить 55%. Для уменьшения подобной продовольственной зависимости  региону необходимо увеличить производство продукции сельского хозяйства  до 55%. Если же это невозможно из-за климатических  условий или потребует необоснованно  высоких финансовых затрат, необходимо гарантировать поставки недостающей  доли продовольствия из региона, имеющего наименьшие показатели по риску. Для этого можно создать на его территории подконтрольные предприятия или приобрести в собственность уже существующие.

     Далее необходимо проанализировать структуру  закупок оставшихся 45% продовольствия. Если их производство на территории региона  объективно менее выгодно, чем производство в другом регионе с учетом транспортных издержек и риска возможного прекращения  поставок, то необходимо минимизировать имеющиеся риски, скорректировав географию  закупок и предприняв шаги по уменьшению вероятности разрыва данных связей (например, за счет долевого участия  в производстве).

     Многие  регионы (например, Московский) закупают часто более дорогие товары у местных производителей, а не на Западе не столько по патриотическим соображениям, сколько по причине необходимости уменьшения зависимости от импорта. Эта проблема очень актуальна и для северных районов, так как нецелесообразно надеяться, что северный завоз всегда будет выполняться централизованно и своевременно. Аналогичные расчеты должны проводиться и в отношении электроэнергии, энергоносителей, товаров народного потребления и по ряду других позиций. Важно осознавать, что не нужно пытаться достичь самодостаточности любой ценой, значительно более выгодным может быть открытие производства в соседнем регионе, заключение соглашения. При этом приоритет должен отдаваться стратегическим, а не конъюнктурным связям. Подобный подход к оценке рисков уже довольно давно применяется на практике в различных сферах экономики.

     Целесообразно объединить расчеты потребления, ввоза  и вывоза, сделанные для субъектов  Федерации, в расчеты для экономических  районов и максимально согласовать  взаимные внутрирайонные связи. Большинство  районов выделялись с расчетом на 50—70%-ную самообеспеченность по основным жизненно важным продуктам. Это хорошо видно по структуре транспортных перевозок и доли в них внутрирайонного  грузооборота.

     Если  раньше Центр решал, какие экономические  связи более целесообразны, то теперь эту работу должны выполнять сами регионы, а также вести собственное  стратегическое планирование и создавать  программы развития экономических  районов с учетом интересов всех входящих в район территорий. Задача более высоких административных или экономических звеньев —  не вычислять за низовые звенья оптимальный  уровень потребления, рассчитывать пороговые значения безопасности или  подготовить программу развития, а координировать и согласовывать  усилия регионов, задавая общие направления  развития и ограничения с точки  зрения развития страны в целом. Внутри групп приоритетных связей (регионы  одного экономического района, регионы  других экономических районов, иностранные  государства и компании) необходимо также провести детальное ранжирование с учетом геополитических особенностей их положения.