Управление государственными закупками

Применительно к системе материально-технического обеспечения в части использования  процедурных мер речь должна идти, прежде всего, о системе закупок  материальных ресурсов и обеспечения  процесса товаро-движения от изготовителей до непосредственного потребителя. Затраты на приобретение материальных ресурсов значительно возросли и их значи-мость в общем финансовом балансе Компании столь весома, что любые не-добросовестные или неквалифицированные действия в этой сфере оказыва¬ют самое непосредственное негативное воздействие на финансовое поло¬жение Компании в целом.

Решению данной проблемы во многом может способствовать созда¬ние открытой и гласной  системы закупок материальных ресурсов. Осущест¬вить это возможно посредством  организации открытых конкурсов (торгов, тендеров) на приобретение продукции  производственно-технического на-значения, то есть использование процедур прокьюремента.

Прокьюремент  можно определить как совокупность практических методов и приемов, позволяющих максимально обеспечить интересы заказ-чика при проведении закупочной компании посредством конкурсных торгов.

Для понимания  сущности прокьюремента важно выделить следующие ключевые моменты и  понятия. Во-первых, это «закупки», так  как прокью-ремент является одним  из способов осуществления закупок  товаров, работ и услуг. Здесь  важно отметить юридический и  экономический аспекты во¬проса. Когда разрабатывалась и принималась  первая часть Гражданского кодекса  Российской Федерации, конкурсная система  размещения закупок для государственных  нужд в Рос¬сии практически отсутствовала  и законодательно никак не регулировалась. Соответственно, статьи, которые регламентируют заключение договоров на торгах (ст. 447-449) [1], относятся к случаям, когда  торги орга¬низует не покупатель, а продавец, что совсем не одно и  то же. Попытки пе¬ренести отдельные  нормы ГК, регулирующие порядок проведения торгов продавцом, на торги, проводимые покупателем, приводят к экономическим  нелепостям. Это относится к предоставлению гарантий в форме задатка, к требованию обязательного указания в извещении о проведении торгов све¬дений о начальной цене и др.

С экономической  точки зрения регулирование закупок  важно по сле-дующим обстоятельствам. В последние годы в мировой практике при реше-нии вопроса рационализации финансовых потоков и обеспечения удешевле-ния производства особо пристальное внимание уделяется именно закупкам, так как в большинстве случаев именно в этой сфере имеются наибольшие резервы повышения эффективности всего бизнеса. По оценкам ряда аналити-ков, в технологически отлаженных производствах 50-60% потенциальной экономии имеется в сфере материально-технического обеспечения, 30% - в сбытовой сфере и 10-20% - в непосредственно производственной сфере.

Второе ключевое понятие - «конкурсные торги» как  публичное отк-рытое состязание претендентов за получение контракта на поставку товаров или выполнение работ. Именно на этом способе установления хозяйствен¬ных связей основывается прокьюремент. Главной задачей при закупках про-дукции для государственных нужд является обеспечение максимальной эф-фективности расходования средств государственного бюджета. Важнейшим условием решения этой задачи является достижение максимальной конку-ренции за государственные контракты, а конкурсы и есть главный инстру-мент достижения такой конкуренции.

Третье ключевое понятие - это «интересы заказчика». Важно особо подчеркнуть, что  речь идет не только о текущих интересах, а главным обра-зом о долгосрочных интересах заказчика.

Прокьюремент  необходим не для фирм однодневок, а для тех бизнес-менов, которые рассчитывают на длительную успешную деятельность в дан-ной сфере рынка, а это возможно только тогда, когда хозяйственные контр-агенты будут видеть в нем надежного, заслуживающего доверия партнера.

Все процедуры  прокьюремента основываются на равноправном и ува-жительном отношении к интересам хозяйствующих контрагентов. Четкое соблюдение этих процедур создает заказчику положительную долгосрочную репутацию на рынке, что само по себе является значительным капиталом, которым следует дорожить не меньше, чем финансовыми ресурсами.

Законодательство  в области государственных закупок  регулирует, главным образом, не взаимоотношения  между заказчиком и поставщиками, а действия чиновников, которым поручено осуществлять государственные закупки, чтобы эти действия не противоречили интересам заказчика, кото-рым в конечном счете является государство.

И наконец - «совокупность  практических методов и приемов», то есть сам инструментарий, при  помощи которого осуществляются процеду¬ры конкурсных закупок продукции.

Для обеспечения  привлекательности и эффективности конкурсных тор-гов на закупку в основу прокьюремента заложены следующие принципы:

- открытость (гласность);

- равноправие  (справедливость);

- экономичность;

- эффективность;

- ответственность.

Основным принципом  прокьюремента, является открытость (гласность). Она заключается в том, что  все этапы проведения конкурсных торгов, начиная с установления условий  их проведения до объ¬явления победителей, осуществляются публично и каждый участник имеет возможность с ними ознакомиться. Многолетний мировой опыт показывает, что открытость является весьма сильнодействующим средством от такой бо-лезни, как коррупция. Напомним, что основной до недавнего времени до-кумент, регулирующий процедуры конкурсного отбора поставщиков продук¬ции для государственных нужд, - Положение об организации закупки това¬ров, работ и услуг был утвержден Указом № 305 [10]. Само наз¬вание указа однозначно говорит о его целевой направленности.

Показательно  и то, что Всемирный Банк в качестве стратегического оружия по борьбе с  коррупцией избрал именно прокьюремент, внедряя во всех странах его процедуры.

Принцип равноправия (справедливости) заключается в том, что ус-ловия проведения торгов, принципы, критерии и порядок определения по-бедителя устанавливаются заранее и для всех участников они одинаковы. Кроме того, принципы прокьюремента не позволяют менять эти условия в ходе проведения конкурсных торгов. Категорическим требованием проце¬дур прокьюремента является недопущение дискриминационных мер по от-ношению к кому-либо из участников.

Принципы экономичности  и эффективности внешне кажутся  схо¬жими, и даже может создаться  впечатление, что это определенная тавтоло¬гия, но это не так. Экономичность  означает, что сами процедуры конкурс¬ных  торгов должны осуществляться с минимально возможными затратами, в то время  как реализация принципа эффективности  нацеливает на максимальный конечный результат проведения конкурсов, в  результате которых должны быть осуществлены закупки требуемых ресурсов с  максимальной экономической выгодой  для покупателя. В определенной степени  экономич-ность влияет на конечную эффективность, но это не одно и то же. Из примера недавней практики формирования хозяйствен¬ных связей в нашей стране.

В условиях плановой экономики система формирования хозяйствен¬ных связей была чрезвычайно экономичной, если ее оценивать по такому кри-терию, как количество трудозатрат на одну установленную хозяйственную связь или количество трудозатрат на обеспечение заказов на весь объем про-изведенной продукции.

Была создана  достаточно четкая система сбора  информации о потребно-стях и планах производства, увязки специфицированной потребности и ас¬сортиментных планов производства, формирования на этой основе хозяйст¬венных связей. Эту работу осуществляла относительно небольшая группа работников общегосударственной системы снабжения и соответствующих министерств и ведомств.

Экономичность такой системы формирования хозяйственных  связей особенно стала видна тогда, когда она подверглась постепенному разруше-нию. А это произошло в период проведения попыток поэтапного перехода от централизованного распределения к оптовой торговле средствами про-изводства в рамках еще существовавшей системы централизованного пла-нирования производства (1986-1990 гг.)

Снятие части  продукции с централизованного  распределения повлекло за собой  небольшое снижение числа работников, занимающихся этими воп-росами в центральных органах материально-технического снабжения, но это снижение было многократно (в десятки раз) перекрыто увеличением числа работников служб снабжения на предприятиях. Дальнейшее разрушение цен-трализованного распределения и ликвидация дефицита материальных ресур-сов привели к лавинообразному увеличению служб сбыта (маркетинга) на предприятиях.

С этих позиций  экономичность централизованной системы  распреде-ления материальных ресурсов достаточно очевидна. Но столь же очевидна была и ее неэффективность с точки зрения решения задачи обеспечения конечного потребителя всеми необходимыми ему ресурсами в нужном ас-сортименте, качестве и в заданные сроки. Формирование хозяйственных связей шло, главным образом, исходя из интересов изготовителей, самой распределительной системы, а интересы пот¬ребителей учитывались в крайне недостаточной степени. Поэтому экономика России была чрезвычайно ресурсоемкой, и никакие меры по экономии ресурсопотребления, предпринимаемые в течение десятилетий, не дали, да и не могли дать, в тех условиях сколь-нибудь заметный результат. Достигаемая экономич¬ность самих действий многократно перекрывается неэффективностью ко¬нечных результатов таких действий.

Тем не менее, проблема удешевления процесса проведения конкурс¬ных  торгов стоит достаточно остро. В  мировой практике одним из основных путей ее решения является унификация. Она касается всех конкурсных про-цедур: подготовки конкурсной документации, подготовки конкурсных пред-ложений, проведения квалификационных отборов, систем оценки конкурс-ных предложений, выявления победителя и заключения контракта.

Из приведенного нами рассуждения следует важный вывод. Безуслов-но, нужно стремиться к минимизации затрат на проведение конкурсных торгов, но это не должно идти в ущерб их конечной цели - эффективности.

Чрезвычайно важна  при проведении закупок реализация принципа от-ветственности. Содержательно он означает, что уполномоченные лица за-казчика отвечают за все пункты контракта, который они заключили, и ни¬кто не должен оказывать давление, чтобы уполномоченные лица нарушили условия контракта.

Этот принцип  в значительной мере сочетается с  понятием святости контракта, которое  означает, что не может быть таких  условий, которые бы требовали нарушения  заключенного контракта. Осознание  важности этого понятия особенно актуально для современных российских условий. По мне-нию большинства бизнесменов, основной проблемой работы на российском рынке является необязательность партнеров, что служит отражением общей недостаточности правовой и деловой культуры и этики контрагентов по бизнесу. Осознание того, что обмануть можно один раз, а потерять партне¬ра - навсегда, еще не стало доминирующим в поведении отечественных биз-несменов. Соблюдение принципа ответствен¬ности стоит на защите долгосрочных интересов покупателя.

Характерна для  наших условий ситуация, с которой  столкнулись, в частности, работники  одной из структур Министерства путей  сообщения. В 1997 г. они провели конкурс  на закупку мазута, в результате его был опреде-лен победитель, с которым и заключили контракт. Еще не наступило время выполнения обязательств по контракту, как в МПС обратился еще один по-тенциальный поставщик, который предложил существенно лучшие условия поставки мазута. Это вызвало у работников МПС раздумья: разрывать или нет ранее заключенный контракт. С точки зрения принципов прокьюремента здесь нет причин для раздумий. Коль уж заключил договор, то надо его выполнять. И даже если с учетом всех штрафов и неустоек за разорванный контракт новый поставщик будет вроде бы более выгодным, то с точки зрения долгосрочных интересов покупателя это все равно не допустимо, так как он теряет свое лицо на рынке, а поэтому в следующий раз поставщики будут предлагать ему товар по более высокой цене с учетом риска за возможный срыв контракта. 

Глава 2. Специфика  закупки строительных работ

2.1 Особенности  проведения конкурсов в строительстве

Из особенностей проведения конкурсов по размещению заказов на выполнение работ и  оказание услуг в строительстве  по сравнению с прове-дением конкурсов на закупку товаров отметим:

- большой объем  технической части конкурсной  документации;

- проведение  конкурсов при различной степени  проработки техни-ческих решений;

- большие возможности  по разбивке объекта конкурса  на отдельные предметы конкурса (лоты) с целью усиления конкуренции;

- возможность  использования различных форм  координационных и кооперационных  связей в строительстве, предусматривающих  выбор генпод-рядчика, управляющей компании и нескольких главных подрядчиков, суб-подрядчиков, поставщиков;

- возможность  привлечения участников из различных  регионов или только из конкретного  региона, населенного пункта;

- большой объем  и краткость периода действия  согласований про-ектов;

- большие возможности  представления альтернативных предложе¬ний  в части снижения сроков строительства,  снижения размера аванса, повы-шения качества строительства и снижения затрат при эксплуатации сооружа-емых зданий и сооружений;

- необходимость  и реальная возможность предконкурсного определе-ния предполагаемой рыночной цены подрядных работ;