Управление государственной собственностью в условиях рыночной трансформации

      Причиной  этого  очевидного  различия  между  планом  и  результатом  может  быть  назван приход  мирового финансового  кризиса,  который,  естественно,  стал  тормозить  подобные операции не только в Беларуси, но и во всем регионе. Однако в это время правительство показало  явные признаки  нежелания продавать государственные предприятия по  более низким по сравнению с докризисным периодом, ценам. Вызванное кризисом снижение цен и изменение критериев оценки не устраивало белорусское правительство. В результате, несколько крупных сделок не состоялось, а поступления от приватизации за 2008 год составили USD 0.9 млрд., что несколько меньше, чем сумма предыдущего года. За исключением ежегодной оплаты за продажу «Белтрансгаза» в размере USD 625 млн., единственной крупной сделкой стала продажа мобильного оператора «БеСТ» за USD 266 млн. [11, c. 3]

      Торможение  в  процессе  приватизации  продолжилось  в 2009  году,  когда  правительство  воздерживалось от продажи  активов  компаний, несмотря на  значительное  внешнее давление, которое оказывалось по разным причинам по двум направлениям. С одной стороны,  российские  компании  были  заинтересованы  в  получении  доступа  к  стратегическим отраслям Беларуси, с другой – условия кредитных соглашений с МВФ и Всемирным банком должны  были  создать  все  необходимые  условия,  чтобы  заложить  основу  широкой  программы приватизации.

      В 2009 году доходы от приватизации составили USD 1 млрд., что приблизительно соответствует уровню предыдущего года. Однако надо помнить, что эта сумма также включает в себя  транш  за «Белтрансгаз» в размере USD 625 млн. Вместе  с  тем ближе к концу  года появилась  новая  особенность:  возможность  продажи  некоторых  активов  при  наличии спроса по несколько более низким ценам. Несмотря на неоднократные заявления властей о намерении продать БПС-Банк за сумму USD 500 млн., эта сделка принесла  только USD 280 млн., что стало свидетельством некоторой гибкости со стороны государства [11, c. 5].

      В 2010 году белорусские власти заявили  о планах получить около USD 1 млрд. от приватизационных соглашений с иностранными инвесторами. Эта цифра также равняется полученной по результатам 2009 года с учетом транша за «Белтрансгаз», поступления от продажи 50% акций которого в настоящее время являются единственной состоявшейся крупной сделкой (USD 625 млн.).

      Еще одной причиной заявленной приватизации некоторых государственных предприятий, кроме очевидных потребностей покрытия дефицита  текущего  счета, является намерение покрыть  дефицит  бюджета,  который  в  этом  году,  по  прогнозам,  может  составить  около USD 900 млн. (1.5%  от  ВВП).  Согласно  данным Фонда государственного  имущества Республики Беларусь, в настоящее время около 118 предприятий находятся в процессе акционирования. В  то же время,  заявленные цели на 2010  год должны быть восприняты с определенной осторожностью, так как правительство может вносить коррективы в процесс приватизации в любое время. Нежелание властей увеличивать государственный долг или новые негативные тенденции в отношениях с Россией по вопросам импорта нефти и газа могут способствовать активизации процесса продажи стратегических компаний иностранным  инвесторам.  Если  нынешние  оптимистические  ожидания  правительства  по  поводу улучшения внешних условий торговли на основных экспортных рынках страны не осуществятся,  иностранным  инвесторам, вероятно, будет предложено  большее  количество предприятий на более выгодных условиях. С другой стороны, в феврале 2010 года Президент Беларуси  дал понять,  что рассматривает дальнейшую  продажу государственного имущества только в качестве крайней меры и только за очень высокую цену. Таким образом, наблюдаемое в предыдущем году торможение, видимо, продолжится [11, c. 5].

      Устранение  препятствий проведению приватизационных сделок также имеет большое значение. Существующая форма проведения  является  весьма  сложной и  во многих  случаях препятствует  заключению успешных сделок, что было отмечено на собственном опыте рядом  заинтересованных зарубежных компаний. Несмотря на то, что приватизационный «бум» 2007-го и частично 2008-го годов в некоторой  степени  скрывал  эти препятствия, они в полную силу проявились во время кризиса.

      Теперь  необходимо раскрыть основные препятствия осуществлению на широкой основе открытого, прозрачного и профессионально выполненного процесса приватизации в Беларуси.

      1) Институциональные аспекты 

      Институциональные аспекты могут быть разбиты на две взаимосвязанные проблемы:

      Первая  проблема связана с нынешней множественностью ответственных лиц, с которыми связываются  потенциальные  покупатели.  Заинтересованных  потенциальных  инвесторов, как правило,  удивляет  количество  различных  государственных  органов  учреждений,  отвечающих за приватизацию, и очевидное отсутствие четкого распределения полномочий и связи между  ними. Примерами  таких  учреждений  являются Фонд  государственного  имущества,  Администрации  Президента,  соответствующие  министерства,  концерны,  региональные  и  местные  органы власти.  Часто в результате  этого потенциальные инвесторы приходят  в замешательство,  так как иногда  нет полной  уверенность,  что обязательства одного партнера действительны в переговорах с другим. Кроме того, общение с таким количеством учреждений требует много времени и больших затрат и, следовательно, повышает издержки [11, c. 6].

      Вторая  проблема  связана  с  крайне  ограниченной  компетенции  учреждения,  формально отвечающего  за  приватизацию, –  Фонда  государственного  имущества.  В  частности,  это касается  отсутствия  полномочий  при принятии  окончательных решений даже  при очень малых сделках (в настоящее время таким пределом является стоимость активов в размере USD 116,000). В то же время решения о проведении больших сделок, согласно действующему  законодательству,  связанных с продажей  государственного  имущества,  стоимость которого превышает USD 116,000 (10,000 базовых величин), принимаются только после консультаций с Администрацией Президента. В результате инвесторы часто сталкиваются с  ситуацией,  когда  после  долгих  переговоров  с  формально  ответственным  партнером  в переговоры входит новый институт (Администрация Президента), и ситуация развивается так, как описано выше (несколько ответственных, требуется больше времени, возникают новые разногласия).

      2) Отсутствие профессионального опыта 

      В  связи  с отсутствием ранее  прогресса  в осуществлении широкой  приватизации, крайне низким является число чиновников, имеющих опыт в  данной сфере. Отсутствие полномочий у  соответствующих  государственных  учреждений  крайне  негативно  влияет  на  возможность привлечения квалифицированных кадров. Это значит, что на переговорах присутствует сравнительно мало компетентных с точки зрения иностранных инвесторов партнеров, которые в состоянии проводить подобные сделки в соответствии с лучшей международной практикой [11, c. 7].

      3) Метод оценки 

      Еще одной причиной отсутствия прогресса  в процессе приватизации являются частые разногласия между  государством и потенциальным покупателем по вопросу стоимости активов. Несмотря на то что определенные расхождения по вопросу стоимости активов между властями  и  инвесторами  вполне  естественны,  учитывая  различные  интересы  обеих  сторон, они не должны основываться на различиях в методах оценки активов. В частности, белорусские  власти  настаивают  во  время  переговоров  на  применении  методов  оценки, основанных  на  использовании  балансовой  стоимости активов,  что  является  крайне  недальновидным. Сегодня балансовая стоимость представляет собой законодательно минимальную стоимость в ходе переговоров. В то же время инвесторов, которые заинтересованы в предприятии, волнуют в первую очередь ожидаемые денежные доходы предприятия, и на этом они основывают свои ценовые предложения после некоторой корректировки на риски, связанные с деятельностью в Беларуси [11, c. 8].

      С  одной  стороны,  использование  балансовой  стоимости  как  нижней  границы  рыночной может быть оправдано  в широком смысле, так как балансовая и рыночная стоимости действительно могут быть между собой связаны. Однако есть много примеров, когда возникают огромные различия между этими двумя понятиями, в особенности при существенном завышении  балансовой  стоимости  и  неспособности  компании  обеспечить  потенциальный рост и доходы. Серьезные расхождения  государственных методов оценки с международными стандартами подтверждают предположение, что подобные различия в Беларуси стали скорее правилом, чем исключением. Таким образом, весьма сомнительно, что балансовая стоимость, которая используется сегодня, содержит адекватную информацию по определению  рыночной  стоимости  компании.  Результатом  этого  становится  выставление  совершенно нереальных цен, по причине которых ни одна сделка не может состояться. Это позволяет рассматривать данную проблему как одно из основных препятствий успешной приватизации [11, c. 8].

      4) Другие условия продажи государственных  компаний 

      Представители государственных органов нередко  заявляют, что существует список с  приблизительно 25-ю условиями, которые потенциальный покупатель государственного предприятия должен выполнить. В данном списке среди условий, упомянутых государственными чиновниками, значатся: сохранение рабочих мест на предприятии, поддержание существующих объемов производства и определенные объемы инвестиций. Эти  условия, полный перечень которых недоступен для широкой общественности, могут отпугнуть потенциальных инвесторов, поскольку ограничивают свободу развития активов предприятия новым собственником.

      В сочетании с другими проблемами, описанными в третьем разделе (нереальными ценовыми  требованиями  со  стороны властей), подобные  дополнительные  условия могут привести к нежеланию инвестировать в Беларусь [11, c. 9].

      После  определения  основных  препятствий,  которые  в  настоящее  время  блокируют  прозрачный, конкурентоспособный и профессионально выполненный процесс приватизации, необходимо предпринять следующее:

      1) Создание агентства по приватизации 

      Нынешняя  ситуация со многими ответственными лицами во время переговоров и  неясным разделением обязанностей  и полномочий  была  определена  нами  в качестве  основного препятствия. С его устранения должна начаться крупная реформа по созданию совершенно новой институциональной структуры, ответственной за процесс приватизации. Необходимо поддержать намерение правительства приступить к созданию агентства с четкими полномочиями, которое станет основным или даже единственным партнером у потенциальных инвесторов. Новое  агентство по приватизации  должно  быть  единственным  ответственным  институтом,  который готовит предприятия к приватизации через открытые, международные, прозрачные и конкурентные торги. С целью активизации процесса приватизации был подписан Указ Президента о создании официального учреждения «Национальное агентство по инвестициям и приватизации», согласно которому новое агентство создается «для улучшения работы по привлечению инвестиций» и «повышения эффективности процесса приватизации». Новое Агентство должно быть основано на базе существующего учреждения «Национальное инвестиционное агентство», которое работает при Министерстве экономики. Однако, несмотря на то, что правовая база уже существует, Агентство все еще не начало свою работу [11, c. 10].

      Подобное  агентство должно быть в состоянии  сотрудничать с другими  государственными органами и способствовать эффективному и своевременному взаимодействию между потенциальными  инвесторами  и  государственными, в том числе  региональными,  органами власти (принцип «одного окна»). Кроме того, большое значение имеет тот факт, что обе цели (поощрение инвестиций и приватизации) должны преследоваться в равной степени, не выделяя только одну из двух и избегая ситуации, когда агентство проводит только политику  привлечения  инвестиций  и  игнорирует  приватизацию  государственных  предприятий.

      Для реализации этого проекта ключевое значение имеет структура управления. Агентство будет отчитываться перед  правительством и контролироваться Наблюдательным советом.

      Этот  совет будет работать под председательством  премьер-министра и состоять из десяти членов  Администрации Президента,  Министерства  экономики, Министерства финансов, Госкомимущества и других государственных органов. Однако международный опыт показывает,  что полностью государственные агентства – не  лучшая форма управления,  и в связи с этим в наблюдательную структуру агентства должны быть также включены и независимые представители частного сектора. Эти представители (в том числе и международные специалисты) должны иметь хорошую репутацию и глубокие знания процесса приватизации, что будет способствовать улучшению контрольной и координационной деятельности Агентства [11, c. 11].

      Еще один важный вопрос касается уровня компетенции  Агентства, в частности, в отношении  размера приватизационных сделок, которые  могут быть заключены. Одной из главных проблем в настоящее время являются крайне ограниченные  полномочия. Чтобы сделать новое Агентство более успешным, нужно значительно увеличить существующий ценовой предел (10 000 базовых величин). В противном случае это  не  окажет  существенное  положительное влияние на процесс приватизации. Низкий уровень компетенции в принятии окончательного решения по отдельным предложениям характеризует слабое учреждение, которое вряд ли будет в состоянии привлечь крупного инвестора.

      Рекомендуется поддерживать  планы по  созданию «Национального  агентства по инвестициям и приватизации»,  однако  следует  уточнить  несколько моментов.  Во-первых, наблюдательная структура этого органа должна быть организована таким образом, чтобы гарантировать реализацию  обеих  заявленных  целей.  В  частности,  в  нее  должны  быть включены  независимые  представители  частного  сектора.  Во-вторых,  компетенции  этого ведомства должны быть значительно расширены по сравнению с предыдущими учреждениями. В-третьих, организация должна начать функционировать как можно скорее [11, c. 12].