Отчет по практике в отделе по работе с представительными органами местного самоуправления

В 1994 г. Совет Европы учредил Конгресс местных и региональных властей Совета Европы в качестве консультативного органа, который заменил бывшую Постоянную Конференцию местных и региональных властей Европы. Конгресс оказывает практическое содействие вновь принятым государствам-членам Совета в плане достижения ими прогресса по созданию эффективно функционирующих органов власти.

Российская делегация, участвующая в работе Конгресса, наиболее многочисленная (18 представителей) – по 9 представителей и заместителей представителей, работающих в Палате регионов и в Палате местных властей. По своему статусу Конгресс является консультативным органом Совета Европы. Комитет Министров и Парламентская Ассамблея Совета Европы консультируются с Конгрессом по вопросам, которые могут затрагивать компетенцию и основные интересы местных и региональных органов власти, представляемых в Конгрессе.

Конгресс является форумом  для проведения встреч и дискуссий  представителей избранных органов  местной и региональной власти, а  также для обмена мнениями в отношении местной и региональной политики стран-участников: 
- он разрабатывает рекомендации Комитету Министров и Парламентской Ассамблее Совета Европы по всем аспектам местной и региональной политики;  
- тесно сотрудничает с национальными и международными организациями, представляющими интересы местных и региональных органов власти;  
- организует и проводит слушания и конференции с целью вовлечения широкой общественности в процесс расширения и углубления демократических реформ;  
- осуществляет подготовку страноведческих докладов о положении дел с местной и региональной демократией во всех государствах-членах Совета, а также стран, которые подали заявки на вступление в него, согласно Резолюции (2000) 1 Комитета Министров Совета Европы;

- он также занимается мониторингом того, как выполняются принципы Европейской хартии местного самоуправления.

Конгресс проводит свои заседания один раз в год в  Страсбурге, в которых принимают  участие также представители  других европейских организаций  и государств, не являющихся членами Совета, в качестве специально приглашенных или наблюдателей.

Основу же Совета региональных и местных властей в Ульяновской области составляют Палата представительной власти, Палаты исполнительной власти и  Бюро Совета.

По итогам первого  заседания Совета в каждой из палат сформированы по шесть одноимённых комитетов и избраны их руководители из числа заместителей Председателя Правительства области, Председателей профильных комитетов Законодательного Собрания области, заместителей Председателя Ульяновской Городской Думы:

1. Комитет по вопросам социальной политики;
2. Комитет по финансово-экономическим вопросам;
3. Комитет по вопросам общественной безопасности;
4. Комитет по вопросам ТЭК и ЖКХ, строительства, дорожной деятельности и транспорта;
5. Комитет по вопросам аграрного сектора и экологической безопасности
6. Комитет по вопросам государственного строительства, местного самоуправления и развития институтов гражданского общества.

Однако, проанализировав работу по подготовке первого организационного заседания СРиМВ, выяснилось, что отсутствие общего организационного звена ставит под сомнение результативность работы Совета как вновь созданной системы. Пока обязанности по организации работы отдельных рабочих групп и комитетов СРиМВ ложатся на плечи сотрудников отдела по работе с представительными органами.

В связи с этим возникает необходимость создания исполнительной дирекции при Секретариате СРиМВ по аналогии с ОГУ «Аппарат Общественной палаты Ульяновской области». Это обусловлено большим объёмом работ, формированием рабочих групп, подготовкой и проведением заседаний Бюро, Палат, Комитетов, организации работы самих  рабочих групп. Это могут быть 6 штатных сотрудников, которые будут полностью обеспечивать  централизованную работу СРиМВ. Закреплённые специалисты от Законодательного Собрания, Совета муниципальных образований, Министерства внутренней политики будут привлекаться к работе  Комитетов и рабочих групп по необходимости. При условии создания централизованного органа появится полная гарантия управляемости процессом. Данный вопрос в настоящее время находится на рассмотрении  в аппарате Помощника Губернатора Ульяновской области.

К примеру, для рассмотрения на первой сессии СРиМВ 27-29 апреля 2011 года запланировано 6 вопросов, имеющих стратегическое значение для региона, т.е., соответственно необходимо формирование 6-ти рабочих групп. При  формировании рабочих групп, подготовке аналитической информации, решении организационных вопросов организатор (координатор) должен ежедневно организовывать работу группы, согласование материалов в обеих Палатах и профильных комитетах и т.д. Также не было учтено материально-техническое обеспечение деятельности СРиМВ.

С другой стороны, создание такой многочисленной структуры  как Совет региональных и местных властей и его функциональных подразделений (секретариат, дирекция) способствуют раздутию чиновничьего аппарата и снижению степени ответственности на каждого его члена. В связи с этим необходимо внести изменения в подходах к организации системы взаимодействия региональных органов с представительными органами муниципальных образований.

Предлагаемые мною изменения в структуре СРиМВ и его рабочих органов отражены в таблице 1 и касаются задач вытекающих из общей цели всех планируемых преобразований. Такими задачами могут являться: выявление наиболее активных депутатов для формирования резерва кадров для дальнейшей работы в органах исполнительной власти; формирование предложений по совершенствованию работы представительных (законодательных) органов Ульяновской области, как на региональном, так и на муниципальном уровнях.

Таблица 1 Изменения в структуре и численности Совета региональных и местных властей в Ульяновской области

(предложено автором)

В целях оперативности  и мобильности работы отдельного Комитета СРиМВ  его численный состав не должен превышать 12 человек (в настоящее время каждый Комитет состоит из 30-40 представителей).

Комитет, в качестве экспертов, может привлекать к своей работе научных работников (профессорско-преподавательский состав ВУЗов), представителей территориальных органов государственной власти, занимающихся вопросами местного самоуправления. Планирование текущей деятельности Комитета должно формироваться исходя из технического задания, определяемого Бюро Совета.

Кроме того, на заседании СРиМВ должны заслушиваться отчёты председателей о деятельности постоянных комитетов СРиМВ и анализом деятельности органов местного самоуправления в муниципальных образованиях.

Основной состав СРиМВ эффективнее будет сформировать из председателей Собраний представительных органов (советы депутатов) и глав администраций муниципальных районов и председателей представительных органов и глав администраций городских округов области.

Следует также дополнить формы работы СРиМВ. Помимо пленарных заседаний и круглых столов, предлагаются следующие формы:

- выездные заседания по комплексному изучению опыта деятельности органов местного самоуправления – правовому регулированию и управлению процессами социально-экономического развития территорий;

-совещания;

-консультации;

-семинары.

Предлагаемая структура Совета, разработанная на основе анализа первого заседания СРиМВ сотрудниками Министерства внутренней политики, более органично будет переплетаться с работой Законодательного органа области, Совета муниципальных образований Ульяновской области, Правительства Ульяновской области, позволяя тем самым координировать нормотворческую деятельность и осуществлять взаимодействие исполнительных органов региональной власти с представительными органами муниципальных образований для  решения общих задач, стоящих перед регионом.

Ключевую роль в построении взаимоотношений законодательной власти региона и представительных органов муниципальных образований Ульяновской области должны сыграть соглашения, заключенные:

- между Законодательным Собранием и представительными органами муниципальных образований (по данному факту в Ульяновской области сотрудничество практически отсутствует);

-между районными представительными  органами  и советами депутатов  поселенческого уровня.

Это даст возможность  повысить качество принимаемых нормативных  актов на всех уровнях представительной власти.

Основные элементы структуры представительного органа:

• Выборные должностные лица и руководящие органы (председатель, заместитель, президиум).
• Функционально отраслевые подразделения (постоянные и временные комиссии из числа депутатов представительного органа).
• Депутатские группы, официально зарегистрированные.
• А также рабочий аппарат.

Депутаты представительного  органа осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа. Гарантии осуществления полномочий депутатов устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ и законом субъекта РФ.

Однако работа на непостоянной основе, в то время как необходимо обеспечивать собственную жизнедеятельность, является демотиватором в работе депутата. В настоящее время отделом по работе с представительными органами Ульяновской области рассматривается возможность внесения изменений в уставы муниципальных образований и введения так называемого механизма денежной компенсации главам муниципальных образований, исполняющим полномочия председателей представительных органов муниципальных образований Ульяновской области.

Рабочий аппарат создается  в целях обеспечения деятельности представительного органа, деятельности его подразделений, но не наделяется властными полномочиями по отношению к органам и должностным лицам, предприятиям, организациям, расположенных на территории муниципального образования. Содержание аппарата осуществляется за счет средств местного бюджета.

Как показывает практика организации деятельности представительных органов в Ульяновской области, специалистами (в первую очередь, юристы) обеспечены далеко не все советы депутатов. Большинство из них вынуждены прибегать к помощи специалистов, входящих в штат администрации муниципального образования, либо собственными силами решать вопросы юридической экспертизы проектов решений. Стоит отметить, что не все депутаты городских и сельских поеселний области имеют высшее образование, часто не компетентны в определенной проблемной сфере. Поэтому наличие рабочего аппарата в составе двух-трех специалистов в структуре представительного органа крайне необходимо.

Таблица 2 демонстрирует количество депутатов, работающих на постоянной основе, и обеспеченность специалистами.