Лекции по "Региональная экономика"

ПРИЧИНЫ КРИЗИСА ТОО.

В период политического  и экономического реформирования общества, его территориальная организация, сложившаяся в советский период, становится серьезным препятствием на пути реформ.

Децентрализация экономики  и управления, повышение роли Советов, конфликтные ситуации в сфере  государственного устройства и межнациональных  отношений - все эти проблемы приобрели  обостренный характер на фоне глубоких деформаций в территориальной организации общества. ТОО представляет собой исторически обусловленные формы территориальной организации производства, расселения, административно-территориального устройства и инфрастуктуры. Она формируется под влиянием ряда факторов - это, прежде всего, природные условия и ресурсы, научно-технический прогресс, а также эволюция общественного воспроизводства.

сожалению, мы еще только подходим к осознанию необходимости  использования в регулировании  развития общества такого механизма, как региональная политика, тогда как развитые страны имеют 30-40-летний опыт работы в этом направлении.

Следует также отметить, что региональная политика не тождественна территориальной. Под последней  мы понимаем разрабатываемую на уровне общества систему долговременных целей, механизмов реализации и учета последствий деятельности по организации и обустройству территории страны в целом. Таким образом, территориальная политика - это реализации стратегии территориального развития страны с учетом специфики регионов. Региональная же политика - это деятельность по территориальной организации региона, которая может исходить как от местных органов, так и от центра.

В сферу региональной политики включаются следующие направления: соотношение и взаимодействие движущих сил регионального развития (государственный и частный сектора экономики); соотношение национального и регионального аспектов развития, центрального и регионального уровней управления; отношение к задаче подъема экономики депрессивных районов. Сюда же относятся региональные аспекты демографической политики, политики урбанизации, аграрной политики и др.

Различают прямые и косвенные  методы проведения региональной политики. В первом случае государство активно  участвует в капиталовложениях, направленных на совершенствование территориальной структуры хозяйства (создание центров роста, инфраструктуры и пр.); во втором - государство через финансовую (налоговую, кредитную, таможенную) систему стремится создать соответствующий экономический "климат" в тех или иных районах для стимулирования их ускоренного развития.

Несмотря на то, что  в советское время понятие  территории сводилось к утилитарно понимаемому ресурсу, было бы ошибкой  утверждать, что в стране не было определенной территориальной политики. Конечно в отличие от развитых стран в СССР никогда не разрабатывался единый документ, в котором бы учитывался весь спектр проблем ТОО. У нас создавались программы (схемы) размещения производительных сил и отдельных отраслей народного хозяйства и, отдельно от них, расселения населения, развития транспорта, экологического регулирования. Это был ведомственный вариант исполнения ТОО. Но стратегические установки, сформулированные в разное время и в различных документах, конечно же, существовали. К важнейшим из них относятся следующие:

• обеспечение постоянного  сдвига населения и производительных сил на Восток, с учетом потребности  освоения природных ресурсов региона, а также необходимости регулирования  хозяйственной деятельности в европейской  части;

• ограничение роста  крупных городов, стимулирование малых  и средних; более равномерное  размещение производства и населения;

• "выравнивание" уровней  развития регионов и республик.

Сдвиг на Восток и политика ускоренного освоения Европейского Севера осуществлялись в режиме гигантомании и создания сырьевой монополии. Пренебрежение министерств и ведомств социальными проблемами отрицательно сказывалось на районах нового освоения, характерной для них стала высокая интенсивность миграционного оборота.

Никакого сдвига населения на Восток не произошло: в 1959 г. на территории Сибири и Дальнего Востока проживало 10,8 % населения СССР, а 30 лет спустя, в 1989 г., - 11,2 %.

Столь же неэффективным  оказался итог реализации установки  на регулирование расселения и развития городов. Вплоть до начала 80-х годов круг городов, в отношении которых существовали запрет или ограничения на новое промышленное строительство, непрерывно расширялся. В 1981 г. соответствующим постановлением количество таких городов было доведено до 259, причем в их числе оказались не только крупные и крупнейшие, но и некоторые средние города. Постановление 1981 г. распространялось и на пригородные территории.

В начале 60-х годов  Госпланом СССР был подготовлен  перечень 400 малых и средних городов, которые рекомендовались для размещения в них новых производственных (преимущественно промышленных) объектов. Однако в конечном счете эта политика успеха не имела: в 1959 г. на 78 городов, которые подвергались наиболее длительному регулированию, приходилось 2/5 городского населения страны, в 1989 г. - столько же. В 1959г. на Москву, Ленинград, Киев, Горький, Харьков, Свердловск, Ростов-на-Дону приходилось 13 % городского населения, спустя 30 лет - 12,5 %.

Фактический провал городского регулирования породил глубокие деформации во всех звеньях ТОО. Он обусловил, в частности, тот факт, что в СССР крупнейшие города задержались на фазе экстенсивной индустриализации, по сравнению с развитыми странами, по крайней мере на 20-25 лет.

Что касается установки  на сближение уровней социально-экономического развития регионов, то судьба ее оказалась не более удачной. Конечно, прежний, существовавший до 1917 г., разрыв между промышленно развитыми регионами России и окраинами был постепенно преодолен. Все окраинные регионы в той или иной мере были охвачены индустриализацией, контрасты оказались сглаженными. Но, во-первых, индустриализация была осуществлена на экстенсивной основе. Во-вторых, в Закавказье и Средней Азии не были полностью разрушены старые феодально-классовые структуры, которые при всевластии местной партийно-государственной бюрократии обрели новое экономической содержание, создав и особый механизм распределения и перераспределения. В третьих, на основе близорукой политики монокультуры и выросла гигантская теневая экономика, ставшая одной из фундаментальных "мин", взорвавших изнутри Советский Союз.

Экономика ряда регионов оказалась разъединенной на два  своеобразных сектора: обрабатывающая промышленность, добывающие отрасли, а  также энергетика развивались усилиями главным образом русскоязычного населения, которое стало своего рода носителем индустриальной цивилизации; в то же время сельское хозяйство, сфера услуг, система распределения, обмена и управления функционировали в режиме феодально-клановых отношений. В виде "европейской" модификации такая схема была реализована также в республиках Прибалтики и в Молдавии.

В других регионах механизмы  экономического роста на исторически  изжившей себя, основе при отсутствии научно-обоснованной региональной политики действовали иначе. Однако всюду баланс результатов являлся скорее негативным, нежели позитивным. С середины 60-х годов на смену общей тенденции выравнивания уровней социально-экономического развития регионов приходит противоположная тенденция - углубление дифференциации.

Таким образом, важнейшие  установки в сфере территориального развития оказались или нереализованными, или реализованными в совершенно недостаточной мере, или, реализованными в превратной форме. Территориальная  организация советского общества как  целостное явление складывалась в большой степени на стихийной основе и как побочный результат решений, подчиненных прежде всего задачам экстенсивного экономического роста.

Помимо этого, были определены так называемые принципы размещения социалистического производства. А именно:

• комплексное развитие экономических районов;

• приближение промышленности к источникам сырья, энергии, трудовым ресурсам и т.д. с целью сокращения транспортных издержек;

• размещение производства с учетом задач повышения обороноспособности страны.

В совокупности эти принципы затрагивали многие аспекты развития ТОО и для того времени были прогрессивными.

В конце 60-х годов был  определен основной принцип управления регионами областного ранга - областями, краями, автономными республиками: повышение вклада региона в экономику страны. Исходя из этого цель регионального развития имела чисто экономический характер; социальные задачи приобретали вторичное или даже вспомогательное значение.

Следует, однако, учитывать, что поскольку лишь немногие регионы были, говоря сегодняшним языком, донорами, то и практическая реализация этого принципа была и недостаточно последовательной, и территориально неоднородной: повышали вклад в экономику страны лишь регионы-доноры, остальные регионы решали другие задачи - их руководство стремилось сократить относительную убыточность хозяйства, либо осуществлять крупномасштабное строительство, связанное с новым ресурсным освоением, развитием военно-промышленного комплекса, обустройством приграничных районов и т. п. Решение подобных задач гарантировало централизованное обеспечение финансовыми и другими ресурсами.

Разумеется, на протяжении десятилетий карта "рентабельности" регионов менялась. В частности, это  было связано с необходимостью очень  крупных первоначальных капитальных вложений, которые начинали окупаться только спустя некоторое время (спустя 5-10-15 лет). Типичным является пример нефтегазового освоения на севере Западной Сибири: многомиллиардные первоначальные (именно "освоенческие") затраты были сделаны в 60-х годах, а поток "нефтедолларов" начался лишь в 70-х годах.

Оглядываясь на 25-40 лет  назад не трудно понять, что та парадигма  развития советской экономики, которая  реализовывалась в 50-60-х годах, была типичным паллиативом. Уже было очевидно, что по "сталинскому пути" экономика не могла больше поступательно развиваться, ее возможности были полностью исчерпаны и сохранение и даже наращивание системы ГУЛАГа не могло вывести ее на новые рубежи. Нужна была принципиально новая система подходов, которая позволила бы максимально использовать в развитии хозяйства достижения НТП, осуществить модернизацию отраслевой структуры экономики, внедрить новые методы хозяйствования, новые принципы и методы территориального развития. Однако в этот период такая концепция появиться еще не могла - к этому были не готовы- Коммунистическая партия Советского Союза, системы управления экономикой, экономической наукой и т. п.

В результате на смену экстенсивному  развитию экономики периода 1956-1970 годов  пришло то, что позже стали называть периодом застоя. По нашему мнению, более верно квалифицировать этот период как ресурсозатратный - в 1971-1985 годах в Советском Союзе "проедались" его природные ресурсы; миллиарды "нефтедолларов" затрачивались на текущие, часто далеко не важнейшие нужды, а не на модернизацию материально-технической базы экономики. В итоге экономический кризис стал неизбежным.

У нас в стране существовал разрыв между целями, результатами и последствиями  территориальной политики. Причин несколько, но основных можно выделить две.

1. Огосударствление экономики и  унификация форм собственности  сделали, по существу, условной  категорией цены и тарифы. При  этом размещение производства  и его территориальная организация  осуществлялись, фактически, на внеэкономической  основе. Система сплошного бюджетного финансирования, в том числе и убыточных предприятий, при условии гарантированного сбыта создали экономику, в которой расстояние как бы перестало играть значение, а природные ресурсы и земля не имели стоимости.

2. Исключив влияние механизма товарно-денежных отношений на территориальную организацию производительных сил, государство превратилось в абсолютного монополиста в деле размещения производства.

На деле же, свехцентрализованное государственное управление экономикой свелось к тому, что реальное распоряжение национальными ресурсами стало прерогативой министерств. В созданных экономических условиях деятельность ведомств оценивалось по выполнению плана и освоению средств, именно по этому шли безостановочные вложения в новое .строительство в освоенной европейской части страны, в крупные города, т.к. с отраслевой точки зрения это более эффективный способ выполнения плана. В итоге, общегосударственная территориальная политика становится невыгодной ведомствам страны.

В результате нереализованной стратегии территориального развития появились острейшие проблемы, затрагивающие все стороны жизни общества.

1. Особый характер урбанизационных  процессов, который выражается, с  одной стороны, в сверхконцентрации  производства и населения в  небольшом числе крупных городов, а с другой - в существенном ослаблении, фактическом вымывании малых и средних городских поселений. Всего 56 крупнейших городов вобрали в себя более 40% 'основных фондов промышленности и 23 % всего населения. По типу и динамике этот процесс соответствовал Индии, Аргентине, Нигерии. Однако дело не только в концентрации как таковой, но и в ее характере. В развитых странах, в результате структурной перестройки хозяйства из крупных городов были вынесены так называемые традиционные отрасли промышленности: энергетика, металлургия..., а сами города стали центрами наукоемкого производства и новейших технологий. К сожалению, хозяйственная структура наших городов законсервировалась на этапе классической индустриализации с высоким удельным весом промышленности, в том числе тяжелой; стареющими фондами; изношенной инфраструктурой, искусственно раздутой системой рабочих мест и занятостью.

2. Межрегиональная дифференция  в экономической и социальной  сферах. Особенно остро это проявлялось  при распределении основных фондов и вуровне заработной платы.

3. Возникновение обширных районов  и зон острого экологического  неблагополучия. Многие из них  охватывают обширные регионы  - район Арала, целинные земли  Казахстана, зона Чернобыля. Характерное  для советского периода экстенсивное хозяйствование привело как в старых районах, так и в районах нового освоения к серьезным нарушениям экологического равновесия в системе "общество - среда - хозяйство".

Вероятно, известные политические последствия этого кризиса могли бы быть иными, но фактом стал распад Советского Союза. Соответственно изменилось целеполагание российской региональной политики.

Наша страна явилась пионером в  самой постановке вопроса о необходимости  формировать долговременные цели территориального развития. В итоге Запад взял на вооружение такие элементы этого подхода, как государственное регулирование роста городов, политика подъема экономики депрессивных районов, планомерное формирование территориально-хозяйственных комплексов разного масштаба. При этом территориальная политика оказалась обеспечена реальным механизмом практической реализации. Мы же, по существу, так и остались лишь авторами идей и наблюдателями их реализации у других.