Экономика муниципального сектора (Муниципальные финансы)

В Законе регламентируется бюджетный  процесс. В отдельном разделе  даны общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов и утверждения бюджетов. При этом определяется взаимодействие исполнительных органов власти разных уровней в обеспечении исходными данными для составления проектов бюджетов. Важными статьями Закона являются такие, в которых определены права местных органов власти при рассмотрении разногласий по формированию их бюджетов. Впервые зафиксировано положение об образовании при рассмотрении разногласий согласительных комиссий из представителей вышестоящих и нижестоящих органов власти.

В заключительных разделах Закона регламентируются исполнение бюджета, контроль за использованием внебюджетных и валютных фондов, определяющих гарантии бюджетных прав местных органов власти, их ответственность за принятые ими решения по бюджетным вопросам, а также их право обращаться в арбитражный суд в случае нарушения вышестоящим органом власти их бюджетных прав.

Вопросы, касающиеся муниципальных  финансов, отражены в Законе “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” от 27 декабря 1991 г. В этом Законе все налоги, входящие в налоговую систему Российской Федерации, разделены на три группы: федеральные налоги, налоги республик в составе Российской Федерации и налоги краев, областей, автономных областей, автономных округов, местные налоги. Установлена компетенция каждого органа власти, в том числе и местных органов, по отношению к соответствующим налогам, т. е. право этих органов вводить на подведомственной территории налоги, устанавливать ставки налогов, предоставлять плательщикам налоговые льготы, контролировать взимание налогов и т. д.

В Законе “О субвенциях республикам  в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу” от 15 июня 1992 г. определены права территорий на получение финансовой помощи в виде целевых субвенций из вышестоящих бюджетов и внебюджетных фондов, общие условия предоставления и использования субвенций, ответственность за соблюдение этих условий.

Дальнейшим шагом в развитии финансово-бюджетных прав стал Закон  “Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. В Законе зафиксировано, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают территориям минимальные местные бюджеты, и минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Далее указывается, что доходная часть минимальных местных бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации доходных источников.

Закон устанавливает, что финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете и в бюджетах субъектов Российской Федерации. Кроме того, увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшее в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируется органами, принявшими решения. Решения этих органов реализуются органами местного самоуправления в пределах, переданных им в качестве компенсации средств.

В соответствии с Законом население  непосредственно путем местного референдума, на собраниях (сходах) граждан или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут предусматривать разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования местных мероприятий.

2. Местные бюджеты  как финансовая база муниципальных  финансов

2.1 Понятие местного бюджета

Наиболее полным отражением состояния финансовых ресурсов муниципального образования является местный бюджет. Традиционно под бюджетами муниципальных образований понималась опись доходов и расходов органов местного самоуправления. Это не случайно, поскольку в системе органов власти начиная с 30-х гг. нашего века местные органы власти занимали место проводника идей центра на местах, своеобразного филиала центральной власти, что полностью соответствовало существовавшей тогда системе экономических отношений, основанной на базе единой общегосударственной собственности. Соответственно и бюджетные права органов местного самоуправления заключались не в самостоятельном распоряжении бюджетом, а в работе в рамках сметы расходов.

В связи с переходом  к муниципальной системе управления, формированием полноценных органов местного самоуправления и прежде всего с выделением собственных предметов ведения возникает необходимость формирования и соответствующих бюджетных отношений. В чем их суть?

Прежде всего появление  собственных предметов ведения требует собственной хозяйственной деятельности, в том числе и финансовой. В этом случае бюджет — не только опись доходов и расходов, но и важнейший инструмент осуществления определенной политики. И определение, данное нами в начале этого раздела, отражает лишь внешнюю форму — констатацию определенной деятельности. Поэтому бюджет — это документ, отражающий реальные цели и задачи данного муниципального образования.

Местный бюджет — это  план финансовой деятельности органов  местного самоуправления на определенный период, представленный в форме описи доходов и расходов.

Подобный поход к  определению местного бюджета подразумевает  значительное изменение не только самого понятия, но и характера деятельности органов, занимающихся бюджетом.

Попробуем сравнить деятельность органов местной власти в системе государственного и муниципального управления (табл. 2).

Таблица 2

Из табл. 2 видны коренные отличия полномочий органов местного самоуправления в области бюджетного процесса от аналогичных полномочий в этой области местных органов государственного управления. Из второй графы таблицы следует, что при государственном управлении на местах те финансы, которыми распоряжается орган местного самоуправления, трудно назвать бюджетом Скорее это смета расходов на определенные нужды с передаваемыми под нее доходными источниками. Интересно, что при подобном подходе наиболее выгодной позицией является не сокращение затрат (оптимизация расходов), а, наоборот, их увеличение. Поэтому главный признак полноценного местного бюджета - возможность использования его как инструмента проведения определенной хозяйственной и социальной политики.

2.2 Виды местных бюджетов

Исходя из приведенного выше определения местного бюджета, выделим следующие основные признаки, на основе которых можно провести классификацию местных бюджетов: цель и содержание деятельности; сроки.

В зависимости от содержания деятельности выделяют как правило, два вида бюджетов:

текущий бюджет;

бюджет развития (инвестиционный бюджет).

Текущий бюджет представляет собой совокупность доходов и расходов органов местного самоуправления, обеспечивающих первоочередные нужды городского хозяйства. Прежде всего сюда относятся расходы по финансированию постоянно действующих хозяйственных структур местного самоуправления, т. е. поддержанию функционирования городского хозяйства.

Бюджет развития

Данная классификация, несмотря на ее условность, поскольку средства могут переходить из одного бюджета в другой. тем не менее крайне важна, поскольку позволяет выделить и более четко определить цели и задачи муниципального хозяйства, планировать его перспективу. Давно известно изречение одного из древних философов: “Если ты не идешь вперед, то ты идешь назад”. Без разделения бюджета на эти две важнейшие группы невозможно сколько-нибудь серьезное финансовое планирование и построение структуры самого муниципального хозяйства.

В зависимости от органов местного самоуправления также можно выделить два вида местного бюджета:

- направляемый на реализацию собственных полномочий органон местного самоуправления;

- направляемый на исполнение государственных полномочий, которые делегированы органами государственной власти на основе закона органам местного самоуправления, Такое разделение следует из того, что порядок расходования средств, выделенных на исполнение государственных полномочий, определяется органом, их передавшим, а следовательно, он может быть отличным от порядка расходования собственных средств местного бюджета.

В зависимости от сроков планирования финансовой деятельности традиционно выделяют три вида бюджетов: краткосрочный (1 год); среднесрочный (3 года): долгосрочный (свыше 5 лет).

Понятно, что классический вид бюджета — краткосрочный. Однако перспективное финансовое планирование также необходимо, поскольку без него невозможно обеспечить комплексность развития городского хозяйства.

Приведенные выше классификации местных  бюджетов достаточно условны и, естественно, не могут применяться в чистом виде. Сам по себе бюджет представляет из себя комплексный документ, включающий элементы перечисленных выше видов бюджетов. Но приведенная выше классификация дает возможность более грамотно построить структуру бюджета (см. первую классификацию), а также сам процесс составления бюджета и финансового планирования деятельности муниципального образования.

2.3 Доходы местных бюджетов

На местные органы власти возложена важная задача осуществления  социальной политики государства. Финансирование мероприятий по социальному обслуживанию населения в решающей части проводится за счет средств этих бюджетов. Осуществление государством социальной политики требует больших материальных и финансовых ресурсов.

В основе распределения общегосударственных  денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности территориальных бюджетов, их государственной финансовой поддержки, территориального формирования источников их доходов. Исходя из этих принципов, доходы местных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.

Термин “собственные или закрепленные доходы” в наиболее прямом смысле означает, что эти средства принадлежат субъекту бюджетного права, т. е. полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной основе поступают в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие бюджеты.

Основу собственных  доходов составляют местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и региональных налогов, переданные в местные бюджеты в твердой доле на постоянной основе.

Термин “регулирование бюджетов”  широко применяется в литературе о территориальных бюджетах и практике бюджетной работы. Государство предоставляет территориальным органам власти сверх имеющихся в их распоряжении собственных доходов финансовые ресурсы, необходимые для выполнения возложенных на них функций. Таким образом государство регулирует все бюджеты, балансирует их доходы и расходы.

Термин “регулирующие доходы”  означает и охватывает всю совокупность денежных средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования (сбалансирования) их расходов и доходов. К регулирующим доходам относятся все финансовые ресурсы, используемые для этих целей, т. е. процентные отчисления от федеральных и региональных налогов, дотации, субвенции, средства, полученные из вышестоящих бюджетов по взаимным расчетам. Таким образом, это — средства, переданные вышестоящим органом власти нижестоящему на основании юридического акта (закона, постановления, решения, распоряжения). Передача средств производится либо заблаговременно, т. е. до начала планируемого года на основании плана регулирования и законодательного акта о бюджете на планируемый год, либо в процессе исполнения бюджета по указанию вышестоящих распорядительных и исполнительных органов.

Общую схему регулирующих доходов  местных бюджетов можно представить в следующем виде (рис. 1).