Экономика, бюджет и бюджетная система

      Особенностью  заемных средств как источника  бюджетных доходов является условие  их возвратности.  Конкретный состав доходов и их объемы по каждому отдельному бюджету устанавливаются правовыми актами о соответствующем бюджете на каждый год.

      3  Планируемые доходы бюджета в 2011-2013 гг. 

        Формирование доходов федерального  бюджета на 2011 - 2013 гг. осуществляется в условиях изменений, вносимых в налоговое, бюджетное и таможенное законодательство и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации. По ряду позиций, используемых при расчетах доходов федерального бюджета   по налогу на прибыль организаций, акцизам,  целесообразно представить более детальное обоснование.

      Как и в предыдущие годы, при формировании доходов федерального бюджета не учтен ряд доходов (платежи в  счет погашения задолженности и  перерасчетов по отменным налогам, сборам и иным обязательным платежам, средства от распоряжения и реализации выморочного имущества, обращенного   в доход Российской Федерации), что не соответствует статье 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации.  

        Не представлены расчеты по  доходам, доля которых составляет  в 2011 г. 7,9% суммы прогнозируемых доходов федерального бюджета, в 2012 г. - 6,5 %, в 2013 г. - 6,2 %. Отдельные принятые при расчетах показатели сами являются расчетными, и расчеты этих показателей не приводятся, что затрудняет оценку их обоснованности.

        Показатели прогноза социально-экономического  развития на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг. не содержат данных об объемах импорта по ряду подакцизных товаров, некоторые показатели представлены в агрегированном виде, а также не содержится ряд   других показателей. Представляется необходимым в расчетных   показателях для определения налоговой базы по отдельным видам продукции отражать данные по всем имеющимся позициям. Кроме того,   следует расширить состав   показателей прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, включая показатели, которые являются необходимыми при осуществлении расчетов доходов федерального бюджета.

        Имеются потенциальные резервы  увеличения доходов федерального

бюджета в 2011 г.и в плановом периоде 2012 и 2013  гг. в результате активизации работы по сокращению совокупной задолженности по федеральным налогам и сборам, таможенным платежам, санкциями и пеням в бюджетную систему Российской Федерации.

      По  расчетам Счетной палаты, существуют риски непоступления в прогнозируемом объеме доходов от уплаты НДС на товары (работы, услуги), реализуемые  на территории Российской Федерации. Одновременно возможны дополнительные доходы по платежам при пользовании природными ресурсами.

        Бюджетным кодексом Российской  Федерации установлено, что в  законе (решении) о бюджете должны  содержаться основные характеристики  бюджета, к которым относится  общий объем доходов бюджета.  Состав и объем прогнозируемых  на 2011 - 2013 гг. доходов федерального бюджета по группам, подгруппам, статьям и подстатьям содержатся в приложении к пояснительной записке к проекту федерального бюджета на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг.

      Статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что в составе материалов, представленных одновременно с проектом федерального закона, должны содержаться расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета. В составе материалов, представленных одновременно с законопроектом, содержатся расчеты поступлений в федеральный бюджет отдельных видов налогов и сборов в 2011, 2012 и 2013 гг.

        Счетная палата отмечает, что  в материалах и документах, представленных  одновременно с законопроектом, не представлены расчеты по  доходам, которые составляют в 2011 г. 698,9 млрд. р. (или 7,9 % суммы прогнозируемых доходов федерального бюджета), в 2012 г. - 620,8 млрд. р. (6,5 %) и в 2013 г. -641,0 млрд. р. (6,2 %).

      При расчетах показателей доходов использованы соответствующие прогнозируемые макроэкономические показатели, объемы производства и реализации продукции, в основном учтены факторы, влияющие на величину объектов налогообложения и налоговой базы. Вместе с тем отдельные принятые при расчетах показатели сами являются расчетными, и расчеты этих показателей не приводятся, что затрудняет оценку их обоснованности, особенно в условиях существенного влияния на формирование налоговой базы изменений, вносимых в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах.

      По  государственной пошлине, платежам при пользовании природными ресурсами, доходам от оказания платных услуг и компенсации затрат государства, доходам от поступлений таможенных сборов и некоторым другим доходам в пояснительной записке к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг.» указываются методы, примененные при прогнозировании поступлений этих доходов, однако сами расчеты объемов поступлений не представлены.

      Доходы  федерального бюджета на 2011-2013 гг. рассчитаны с применением коэффициента собираемости, не предусмотренного ни Налоговым кодексом Российской Федерации, ни бюджетным законодательством Российской Федерации. Расчеты принятых показателей собираемости доходов в материалах, представленных одновременно с законопроектом, не приводятся, в то время как имеет место существенное различие в оценке уровня собираемости налогов в указанных расчетах и материалах Федеральной налоговой службы, имеющихся у Счетной палаты.

      Следует также отметить условность некоторых  показателей, принятых при расчетах доходов федерального бюджета. Так, например, сумма льгот по налогу на прибыль организаций, срок действия которых не истек на 1 января 2011 г., суммы возмещения НДС при выполнении соглашений о разделе продукции прогнозируются неизменными в течение 2011 - 2013 гг.

        На одном и том же уровне на все годы планового периода принята собираемость по налогу на прибыль организаций, налогу на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, акцизам на этиловый спирт из пищевого сырья. По некоторым доходам уровень собираемости планируется в размере 100 %, в некоторых

расчетах  этот показатель отсутствует.

      Указанные причины затрудняют анализ расчетов, оценку их обоснованности и корректности, а также не позволяют провести ретроспективную оценку достоверности расчетов доходов федерального бюджета.

      Как неоднократно отмечала Счетная палата, в целях обеспечения обоснованности расчетов доходов федерального бюджета  Министерству финансов Российской Федерации  необходимо разработать и утвердить подробные методические указания по расчету на очередной финансовый год и на плановый период показателей доходов бюджетов Российской Федерации, предусматривающие алгоритмы расчета налоговой базы, налоговых вычетов, средних ставок налогов, а также исходных показателей для прогнозирования неналоговых доходов. Отдельно следует разработать методику оценки последствий изменений налогового и бюджетного законодательства, приводящих к изменению доходов федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

        Федеральным законом от 30 сентября 2009 г. № 245-ФЗ «О внесении  изменений в Бюджетный кодекс  Российской Федерации и иные  законодательные акты Российской  Федерации» приостанавливаются  на 2010 г. нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающие, что федеральные законы о внесении изменений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, федеральные законы, регулирующие бюджетные правоотношения, приводящие к изменению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и вступающие в силу в очередном финансовом году и в плановом периоде, должны быть приняты не позднее одного месяца до дня внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период.

      Анализ  представленных материалов свидетельствует  о том, что в расчетах доходов  федерального бюджета на 2011 - 2013 гг. учтены следующие еще не принятые изменения налогового законодательства: индексация ставок акцизов, индексация НДПИ на газ и нефть, индексация ставок водного налога, установление государственной пошлины за действия уполномоченных органов, связанные с лицензированием и государственной аккредитацией образовательных учреждений и научных организаций. При этом ряд законопроектов, вносящих   изменения в Налоговый   кодекс Российской Федерации и находящихся на рассмотрении в Государственной Думе, при расчете доходов не были учтены (например, проект федерального закона № 385319-5 «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части совершенствования налогообложения некоммерческих организаций и благотворительной деятельности», проект федерального закона № 381988-5 «О внесении изменения в статью 258 части второй Налогового кодекса Российской Федерации»).

      Основными направлениями налоговой политики Российской Федерации на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг. предусматривается внесение изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации, направленных на сокращение возможностей минимизации налогообложения, связанных с переносом на будущее убытков поглощаемых (реорганизуемых) или приобретаемых компаний. Планируется также, что с 2011 г. будет усовершенствован механизм учета для целей налогообложения расходов организаций на освоение природных ресурсов. Однако указанные изменения налогового законодательства в расчетах по налогам на 2011 — 2013 гг. не учтены.

      Налог на прибыль организаций с доходов, облагаемых по ставкам, отличающимся от общеустановленной налоговой ставки (доходы в виде дивидендов, доходы иностранных  организаций), учтен в расчете поступлений налога на прибыль организаций в 2011 г. в сумме 83,0 млрд. р., в 2012 и 2013 гг. - в сумме 86,1 млрд. р. и 93,9 млрд. р. соответственно. Средняя налоговая ставка принята в расчетах неизменной на уровне 12,81 % в течение трех лет.

Согласно  данным отчета Федеральной налоговой  службы по форме № 1-НМ

«Отчет  о начислении и поступлении налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации» средняя ставка налога на прибыль организаций с доходов, облагаемых по ставкам, отличающимся от общеустановленной, рассчитанная исходя из сумм начисленного налога, составила в январе - августе 2010 г. 13,18 % исходя из сумм поступившего налога 12,11%.

      В представленных материалах значение показателя собираемости принято на все годы прогнозного периода на уровне 93,4 %. Изменение уровня собираемости налога на один процентный пункт в отношении принятых в представленных расчетах налога объемов прибыли для целей налогообложения и доходов, облагаемых по ставкам, отличающимся от общеустановленной ставки, равнозначно изменению доходов федерального бюджета в 2011 г. на 2,3 млрд. р., в 2012 и 2013 гг. - на 2,5 млрд. р. и на 2,7 млрд. р. соответственно.

      Кроме того, в материалах к проекту бюджета  не содержится расчетов налога на прибыль организаций с доходов, полученных в виде процентов по государственным и муниципальным ценным бумагам, поступления по которому предусмотрены в проекте доходов федерального бюджета в 2011 г. в сумме 25,3 млрд. р., в 2012 и 2013 гг. - в сумме 27,4 млрд. р. и 25,6 млрд. р. соответственно.

      Кроме того, указанная сумма не скорректирована на уровень собираемости налога. В проекте федерального бюджета не учтены дополнительные поступления налога на прибыль организаций в результате контрольной работы налоговых органов. Согласно данным отчета Федеральной налоговой службы по форме 2-НК «Отчет о результатах контрольной работы налоговых органов» сумма налога на прибыль организаций, дополнительно начисленная по результатам выездных и камеральных налоговых проверок, на 1 июля 2010 г. составила 75,4 млрд. р.

      При расчете налога на прибыль организаций  суммы льгот по налогу учитываются  в одном и том же объеме (134,2 млн. р.) в течение всего периода, аналогичным образом учтены дополнительные поступления налога на прибыль организаций по годовому перерасчету, произведенному по итогам работы за предыдущий год (13,2 млрд. р.), что свидетельствует об их условности.

      Таким образом, прогнозируемые на 2011 - 2013 гг. доходы федерального бюджета от уплаты налога на прибыль организаций требуют дополнительного обоснования.

      Следует отметить, что за период с 2005 по 2009 г.включительно удельный вес налоговых вычетов в начислениях НДС увеличился с 84,3 % до 92,9 %. В связи с этим прогнозируемая тенденция снижения доли налоговых вычетов в сумме начисленного налога и тем самым увеличения расчетной суммы налога может не подтвердиться.

      Применение  при расчете поступлений налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, доли налоговых вычетов в суммах начисленного налога на уровне, фактически сложившемся в январе -июне 2010 г. (92,4 %), уменьшает проектируемую на 2011 г. сумму налога, по оценке Счетной палаты, на 30 млрд. р.