Государственный долг России: динамика и эволюция управления

С начала 70-х годов внешний долг СССР стал расти. В 70-80-е гг. предоставленные СССР около 200 млрд. нефтедолларов были направлены на структурную перестройку и техническое переоснащение производственной базы. Как следствие, падение мировых цен на нефть в 1986г. привели к резкому уменьшению притока валюты. Тем самым наша страна получила: сокращение доходов бюджета и уменьшение золотых запасов.

В конце 1988г. Правительство СССР заговорило о дефиците государственного бюджета в размере около 100 млрд. руб. В 1989г. внутренний госдолг составлял 400 млрд. руб. В этом же году дефицит госбюджета составил 120 млрд. руб. Золотовалютные резервы страны уменьшились с 15,3 млрд. долл. в 1988г. до 7,6 млрд. долл. в 1991г.

 Аналогичная картина  была и с внешним долгом. Впервые  о масштабах внешнего долга  было объявлено в конце 1990 г. при  обсуждении бюджета на 1991 г. Указывалось, что для обеспечения предусмотренных  доходов бюджета необходимо увеличить задолженность до 39 млрд. руб. по официальному курсу Госбанка СССР. Официальный валютный курс тогда составлял 55 копеек за 1 дол. США. Следовательно, величина задолженности в пересчете на доллары должна была составить почти 71 млрд. дол.

Развитию экономического, бюджетного и долгового кризиса в последующие годы способствовали высокое бремя военных расходов, непродуманная антиалкогольная кампания, чернобыльская катастрофа, землетрясение в Армении, ошибочная финансовая политика, падение экспорта нефти в 1991 г. на 50%, а также крупные выплаты зарубежным кредиторам. Только за 1986–1991 гг. платежи по внешнему долгу составили 60 млрд. дол. В бюджете на 1991 г. на погашение внешней задолженности было выделено 9 млрд. руб. или более 16 млрд долл. по официальному курсу.

В 1991–1992 гг. весь долг бывшего СССР в объеме около 103 млрд. дол. был переведен на Российскую Федерацию, к которой также перешли и зарубежные активы. Согласно графику погашения этого долга Россия в течение только первых четырех лет (1991–1995 гг.) должна была выплатить почти 60 млрд. дол. С таким долговым бременем Россия, кризис экономики которой продолжал усугубляться, справиться не могла. В 1992 г. было выплачено лишь 1,3 млрд. дол. Начались так называемые «технические» дефолты. До заключения соглашений о реструктуризации долга только в рамках Лондонского клуба была предоставлена 21 девяностодневная отсрочка платежей.

Несмотря на крупные в последующие годы суммы погашений внешнего долга, общая задолженность России сократилась крайне медленно. Во-первых, одни лишь ежегодные проценты по долгу составляли до 8 млрд долларов. Bo-вторых, вплоть до 1999 г. Россия продолжала наращивать внешние заимствования. Рекордным оказался 1998 г., в течение которого прирост внешнего долга составил 27,3 млрд. дол. (в том числе в связи с размещением четырех новых займов еврооблигаций на сумму 5 млрд. дол.). Часть внутреннего долга была конвертирована во внешний. Был получен первый транш кредита МВФ на 4,8 млрд. дол. из специального пакета помощи для поддержания стабильности национальной валюты.

Таким образом, из вышеизложенного следует, что вся история российского госдолга свидетельствует о том, что Россия пользовалась неизменным доверием на международном рынке. Доверие к российскому государству как к суверенному заемщику было связано с наличием у него большого золотого запаса. Россия выступала в роли гаранта займов, предоставляемых другим государствам. XIX в. принято считать временем превращения России в одного из крупнейших в мире должников и одновременно периодом освоения инструментов управления госдолгом. Конец XIX в. считают периодом максимального поступления в бюджет средств за счет заимствований. На начало XX в. государственный долг России составлял 6 млрд. 210 млн. золотых рублей.18

2.2. Современное  состояние государственного долга (2000-2012гг.)

Благодаря благоприятной конъюнктуре мировых сырьевых рынков в 2000-2001гг., а также грамотной политике правительства в монетарной и фискальной сферах, добившегося также существенного улучшения отношений с Западом, долговое бремя России значительно сократилось. Оно снизилось как в абсолютном выражении, так и относительно ВВП, в то время как обслуживание внешнего долга осуществлялось исключительно за счет внутренних ресурсов. Если в 1999г. отношение внешнего долга к ВВП составляло 57%, то в 2001г. – уже 42%, а к концу 2002г.- снизилось до 30 %.19

В абсолютном выражении внешний долг на конец 1998г. был равен 156млрд. долл., а на конец 2001г.- около 130 млрд.долл. Государственный внешний долг России на 1 января 2003г. составил 124,5 млрд.долл., из которых задолженность по кредитам иностранных правительств составила 52,7млрд.долл, задолженность перед Парижским клубом кредиторов – 43,6млрд.долл. Долг перед кредиторами, не являющимися членами Парижского клуба, на 1 января 2003г. составил 4,9 млрд.долл., задолженность бывшим странам - членам СЭВ- 4,2 млрд.долл. по кредитам иностранных коммерческих банков и фирм – 3 млрд.долл., перед международными финансовыми организациями – 13,4 млрд.долл. Объем долга по государственным ценным бумагам, выраженным в иностранной валюте, на 1 января 2003г. равен 49,2 млрд.долл.

На 1 марта 2004 года внутренний долг составил 836 млрд руб., т.е. за период с 1993 по 2004 год он увеличился в 48,5 раз. Предельный размер внутреннего долга на 2004 год составляет согласно Бюджету 842,1 млрд. руб. (рис.1):

Рис. 1 Динамика внутреннего долга России 1993-2004 гг.

источник : Минфин России

При этом задолженность по кредитам правительств иностранных государств – 54,4 млрд.долл., Парижскому клубу кредиторов – 46,6 млрд.долл. (погашен досрочно в 2005г.), задолженность кредиторам , не являющихся членами Парижского клуба – 4,4 млрд.долл., долг бывшим странам СЭВ -3,3 млрд.долл, задолженность по кредитам международных финансовых организаций – 11 млрд.долл. Объем долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте, на 1 января 2004г. составлял 49,8 млрд.долл, по ОВВЗ – 7,3 млрд.долл.20

Объем погашения государственного долга в период с 2004 по 2005г. составил более 29,3 млрд.долл, в том числе  внешнего долга -18,9 млрд.долл., внутреннего долга -10,4 млрд.долл.

Государственный внешний долг России (включая обязательства бывшего СССР) на 1 января 2005г. сократился до 110,5 млрд.долл. против 119,7 млрд.долл. на 1 января 2004г.

По итогам 2006г. объем государственного внутреннего долга РФ  в ценных бумагах вырос примерно на 20,8 %21 (в долях ВВП произошло незначительное снижение долга – с 3,94 до 3,86 % ВВП) (см.приложение1).Произошло снижение абсолютной суммы внешней задолженности органов власти РФ, которое составило 33,5 %. В то же время частный сектор (банки и пр.) увеличил свою задолженность перед нерезидентами за этот же период со 175,1 до 214,0 млрд. долл. (+ 22,2 %).

В период 2007–2009 гг. государственный внешний долг сокращается. (см.приложение 2) .Верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации по состоянию на 1 января 2008 года предусматривается в законопроекте в размере 46,7 млрд. долларов США, или 36,3 млрд. евро, что на 32,5 млрд. долларов США (на 41%), или на 28,1 млрд. евро (на 43,6%), меньше утвержденного Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2006 год» показателя на 1 января 2007 года, соответствующего 79,2 млрд. долларов США, или 64,4 млрд. евро. По сравнению с оценкой 2008 года (46,7 млрд. долларов США) внешний долг за 2009 год (43,3 млрд. долларов США) уменьшился на 3,4 млрд. долларов США, или на 7,3%. по состоянию на 1 января 2009 года предусматривается в размере 43,3 млрд. долларов США, или 32,1 млрд. евро, что на 7,3% меньше утвержденного Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2007 год» показателя на 1 января 2008 года. 22 (см.приложение 2)

В законопроекте расходы федерального бюджета на обслуживание внешнего долга в 2007 году предусмотрены в объеме 79,99 млрд. рублей, на 2008 год – 81,4 млрд.рублей, на 2009 год – 78,4 млрд. рублей.

Процентные платежи по кредитам МФО в 2007 году определены в сумме 11, 5 млрд. рублей (435,3 млн. долларов США), на 2008 год – 11 млрд. рублей, что на 5 млрд. рублей или 4,35% меньше по сравнению с показателем 2007 года, на 2009 год – 10,3 млрд. рублей, что на 1,2 млрд. рублей или 10,4% меньше, чем за 2007 год и 0,7 млрд. рублей или 6,4% по сравнению с 2008 годом.

В 2007 году на выплату процентов по государственным ценным бумагам Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте, предусматриваются средства в объеме 64,05 млрд. рублей, что составляет 80% платежей по обслуживанию внешнего долга. Этот же показатель за 2008 год составляет 32,8 млрд. рублей, что составляет 70,2% платежей по обслуживанию внешнего долга. За 2009 год – 29,5 млрд. рублей, что составляет 68,1% платежей по обслуживанию внешнего долга. Это показатель значительно сократился за период 2007–2009 гг. на 34,55 млрд. рублей или на 11,9% платежей по обслуживанию внешнего долга. 23

  В период 2007–2009 гг. государственный внутренний долг увеличился. (см.приложение 3).Верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации по состоянию на 1 января 2008 года установлен в законопроекте в размере 1 363,26 млрд. рублей, или 4,37% ВВП, что на 214,6 млрд. рублей, или на 18,6%, выше утвержденного Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2006 год» показателя на 1 января 2007 года – 1 148,7 млрд. рублей, или 4,2% ВВП. На 2009 год – 1824,5 млрд. рублей, что на 33,8% больше по сравнению с предыдущим годом. 24

Объем внутреннего долга, выраженный в ценных бумагах, на 1 января 2007 года составил 1 032,1 млрд. рублей или 94,5% объема внутреннего долга и увеличился за 2007 год на 212,6 млрд. рублей, или на 20,59%, и достиг на начало 2008 года 1 244,7 млрд. рублей. 25

Увеличение объемов государственного внутреннего долга при сохранении профицита федерального бюджета обусловлено содержащимся в Основных направлениях долговой политики положением о целесообразности сохранения присутствия государства на национальном финансовом рынке в качестве заемщика в целях поддержания способности государства осуществлять заимствования на приемлемых условиях при любой финансово-экономической и политической ситуации в мире, рефинансирования государственных внутренних и внешних долговых обязательств на финансирование расходов, поддержания пенсионной системы. В 2009 году объем государственных ценных бумаг составил 1681,3 млрд. рублей, что на 35% больше по сравнению с 2008 годом. 26

Расходы федерального бюджета на обслуживание внутреннего долга на 2008 год составили 106,5 млрд. рублей или 56,7% выплат по государственному долгу, на 2009 год – 134,2 млрд. рублей. 27Основными направлениями долговой политики на 2007–2009 годы стало достижение превышения внутреннего долга над внешним . Динамика государственного долга Российской Федерации в 2008-2012 годах (в абсолютных размерах и относительно ВВП) представлена в приложении 4.

Анализ динамики госдолга РФ в 2008-2012гг. показывает , что объем государственного долга в 2010 году составил 5 499,2 млрд. рублей, что на 1 575,8 млрд. рублей, или в 1,4 раза, больше показателя, утвержденного на 2009 год. Произошло некоторое снижение темпов роста объемов государственного долга (с 40,2 % в 2010 году до 17,8 % в 2012 году), а его объем в 2012 году по сравнению с 2009 годом увеличился в 2,1 раза.

Верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации (далее - внутренний долг) по состоянию на 1 января 2011 года установлен законопроектом в размере 3 301,8 млрд. рублей (см.приложение 5), или 7,6 % ВВП, что превышает на 786,5 млрд. рублей, или на 31,3%, показатель, утвержденный на 1 января 2010 года (2 515,3 млрд. рублей). 28

Объем внутреннего госдолга, выраженного в государственных ценных бумагах  составил на 1 января 2011 года  2558,9 млрд. рублей (см.приложение 5), что больше на 593,2 млрд. рублей, или на 30,1 %, показателя на начало 2010 года (1 965,7 млрд. рублей). За 2011 - 2012 годы указанный долг увеличился на 1 618,1 млрд. рублей, или в 1,8 раза, и к концу 2012 года составил 3 583,8 млрд. рублей, или 82,5 % внутреннего госдолга.

Общий объем эмиссии государственных ценных бумаг Российской Федерации в 2010-2012 годах составил 2 624,75 млрд. рублей в номинальном выражении, из них ОФЗ -2 102,75 млрд. рублей и ГСО - 522,0 млрд. рублей, в том числе в 2010 году -869,3 млрд. рублей (соответственно 695,3 млрд. рублей и 174,0 млрд. рублей), в 2011 году -980,95 млрд. рублей (806,95 млрд. рублей и 174,0 млрд. рублей), в 2012 году -774,5 млрд. рублей (600,5 млрд. рублей и 174,0 млрд. рублей).

Анализ динамики показывает, что в структуре внутреннего госдолга в 2010 -2012 годах доля государственных гарантий равна 22,3 %, 18,8 % и 17,3 % соответственно (в 2008 году - 4,8 %).

Верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации (далее - внешнего долга) по состоянию на 1 января 2011 года установлен законопроектом в размере 63,3 млрд. долларов США, или 45,2 млрд. евро (на 1 января 2010 года - 42,8 млрд. долларов США, или 31,2 млрд. евро), на 1 января 2012 года - 83,4 млрд. долларов США, или 59,6 млрд. евро (см.приложение 6).

Абсолютный размер внешнего долга в рублевом эквиваленте, установленный на 1 января 2010 года в сумме 1 408,1 млрд. рублей, увеличился на начало 2011 года на 789,3 млрд. рублей, или на 56,1 %, и составил

2 197,4 млрд. рублей; за 2011 - 2012 годы - на 1 733,7 млрд. рублей, или на 78,9 %.

Анализ  динамики объемов и структуры внешнего долга показывает (см. приложение 6), что в 2010-2012 годах увеличилась доля задолженности по государственным ценным бумагам, номинированным в иностранной валюте, в связи с увеличением заимствований на международных финансовых рынках, а также доля задолженности по гарантиям Российской Федерации в иностранной валюте в связи с предоставлением указанных гарантий для поддержки экспорта российской промышленной продукции. Доля задолженности по кредитам правительств иностранных государств и МФО снизилась в связи с завершением погашения задолженности по ранее привлеченным кредитам. При этом привлечение новых кредитов не планировалось.

Таким образом, основные направления государственной долговой политики на 2012-2014гг.  надеюсь позволят вернуть России имидж добросовестного заемщика и полноправного участника мирохозяйственных связей, а также решить задачи экономического и социального развития.

2.3. Пути совершенствования управления государственным долгом

Процесс управления госдолгом требует системного подхода и четких формулировок в данной области. Вместе с тем, действующее российское законодательство, касающееся регулирования государственного долга и реализации долговой политики характеризуется недостаточной законодательной разработанностью отдельных вопросов и не позволяет осуществить необходимые меры в долговой сфере в соответствии с принятыми в мировой практике принципами управления.