Государственный долг России: динамика и эволюция управления

В финансовых словарях государственный долг делится на внутренний и внешний в зависимости от рынка размещения, валюты займа и других признаков, а внешние займы определяют как займы, полученные от зарубежных кредиторов.4То есть, мы имеем двойной стандарт, займы классифицируются по признаку источника, держателя займа (внешний или внутренний кредитор), а государственный долг, который является результатом проводимых заимствований, делится в зависимости от рынка размещения или валюты выпуска.

Видимо, в условиях либерализации внешнеэкономической деятельности и углубления конвертируемости рубля в основе деления заимствований на внутренние и внешние может быть положен только признак держателя облигаций  (резидент или нерезидент), т.е. источник заимствований (национальный или внешний финансовый рынок).

Таким образом, под государственным внутренним долгом понимается обязательства, возникающие в валюте РФ, а также обязательства субъектов РФ и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).5Другими словами, это долг перед резидентами. В соответствии с Бюджетным кодексом в объем внутреннего долга России включается  основной долг, т.е. номинальные суммы долга по государственным ценным бумагам РФ, по кредитам, ссудам и кредитам, полученным от бюджетов других уровней, по государственным гарантиям, предоставленным Россией. Внешний государственный долг - это обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).6 Иначе, внешний государственный долг – это долг перед нерезидентами. Во внешний долг включаются обязательства по госгарантиям, предоставленным РФ, и сумма основного долга по кредитам правительств иностранных государств, кредитных организаций, фирм и международных финансовых организаций.

В зависимости от срока погашения и объема обязательств выделяют капитальный, основной и текущий государственный долг.

Капитальный государственный долг представляет всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам.7

Основной долг - это номинальная стоимость всех долговых обязательств государства и гарантированных им заимствований.8

Текущий долг составляют предстоящие расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам, принятым на себя государством, и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

Согласно существующим уровням государственной власти различают государственный долг Российской Федерации и долг субъектов Российской Федерации. Долговые обязательства, выпущенные органами местного самоуправления, формируют муниципальный долг.

Из вышеизложенного можно сделать вывод, что в отношении госдолга в настоящее время применяется несколько классификационных признаков. В зависимости от источника заимствования выделяют внутренний и внешний долг. В зависимости от срока погашения и объема обязательств выделяют капитальный, основной и текущий государственный долг. Также выделяют государственный долг РФ и государственный долг субъектов РФ.

1.3. Управление  государственным долгом

  Вопросы управления государственным долгом регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 29 июля 1998г. №458 « Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг, федеральными законами о бюджете на очередной финансовый  год, постановлением Правительства РФ от 4 марта 1997г. № 245 « О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации», другими нормативно-правовыми документами, в частности актами Банка России и Внешэкономбанка.

Под управлением государственным долгом понимается совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определению условий и выпуску новых государственных ценных бумаг.9

Необходимость в управлении долгом проистекает из очевидной реальности – правительство нельзя оставить без денег ни на один день. Заимствования необходимы, когда запланирован бюджетный дефицит. Чтобы правительство в любой момент могло занять столько, сколько нужно, его займы должны быстро поглощаться рынком. Приток денег в казну генерирует отток денег в виде процентов и сумм погашения. И вот мы имеем следующие «классические» цели управления долгом10:

• Бесперебойное снабжение правительства деньгами
• Рынок,  способный « по первому требованию» дать нужную сумму
• Минимизация стоимости обслуживания долгом

В процессе управления государственным долгом органами государственной власти должны решаться следующие основные задачи:

• Поддержание объема государственного долга на экономически безопасном уровне;
• Недопущение резкого колебания котировок заемных обязательств;
• Минимизация стоимости долга для государства;
• Обеспечение своевременного исполнения и обслуживания обязательств в полном объеме.

Помимо этого, должна быть прозрачность управления долгом, предполагающим использование ясных формализованных процедур и механизмов управления долгом, публичное раскрытие информации о величине и структуре долговых обязательств, а также долговой политике государства, его субъекта или муниципального образования.

В основу управления государственным долгом положены следующие принципы11:

• безусловность — обеспечение точного и своевременного выполнения обязательств государства перед инвесторами и кредиторами без выставления дополнительных условий;
• единство учета — учет в процессе управления государственным долгом всех видов ценных бумаг, эмитированных федеральными органами власти, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления;
• единство долговой политики — обеспечение единого подхода в политике управления государственным долгом со стороны федерального центра по отношению к субъектам федерации и муниципальным образованиям;
• согласованность — обеспечение максимально возможной гармонизации интересов кредиторов и государства-заемщика;
• снижение рисков — выполнение всех необходимых действий, позволяющих снизить как риски кредитора, так и риски инвестора;
• оптимальность — создание такой структуры государственных займов, чтобы выполнение обязательств по ним было сопряжено с минимальными затратами и минимальным риском, а также оказывало наименьшее отрицательное влияние на экономику страны;
• гласность — предоставление достоверной, своевременной и полной информации о параметрах займов всем заинтересованным в ней пользователям.

На сегодняшний день имеется ряд проблем, связанных с управлением государственным долгом.12 Во-первых, законодательная база по вопросам управления государственным долгом имеет следующие недостатки:

• неполная разработка целей государственных заимствований;
• недостатки в разграничении компетенций, полномочий, ответственности и порядка взаимодействия органов государственной власти;
• неурегулированность вопросов координации и разграничения полномочий Правительства РФ и Банка России в проведении текущей долговой политики.

Во-вторых, несмотря на повышение уровня суверенного кредитного рейтинга России и улучшение условий привлечения государственных заимствований, основной проблемой в области государственного долга остается отсутствие устойчивого рефинансирования за счет внутренних и внешних заимствований в необходимых объемах и на благоприятных условиях.

К другим существенным недостаткам, связанным со структурой государственного внешнего долга Российской Федерации, относятся:

• исторически сложившаяся достаточно высокая стоимость обслуживания государственного внешнего долга;
• сохранение высокого удельного веса внешнего долга в форме задолженности перед правительствами иностранных государств и международными финансовыми организациями, препятствующее проведению структуризации государственного долга;
• ограниченные возможности рефинансирования государственного внешнего долга за счет внутренних заимствований без существенного ухудшения структуры государственного долга по срокам;
• неравномерный характер погашения внешнего долга, наличие пиков платежей;
• неконтролируемые риски корпоративных и региональных заимствований.

Одной из проблем в сфере управления государственным долгом являются сбережения граждан, сделанные еще в Сбербанке СССР.  «У правительства РФ отсутствуют четкие параметры этой задолженности, а также представление о сроках и объемах погашения. По этой причине прямая долговая нагрузка на бюджет определяется самими властями»13,- говорит начальник управления аналитики Росбанка Владимир Колычев. Другая точка зрения на данную проблему: «Скорее всего, эти обязательства так и останутся обязательствами, и со временем их номинальная стоимость будет падать, т. к. количество советских вкладчиков с каждым годом убывает из-за естественной смертности», – считает руководитель отдела бизнес-оценки « Финэкспертизы» А.Дорофеев.14

Управление государственным долгом осуществляется посредством применения следующих методов15:

1. Рефинансирования государственного долга, т.е. погашения основной задолженности и процентов за счет средств, полученных от размещения новых займов;
2. Новации - соглашения между заемщиком и кредиторами по замене обстоятельств по одному кредиту другими обязательствами;
3. Унификации – решения государства об объединении нескольких ранее выпущенных займов, при этом облигации и сертификаты ранее выпущенных займов подлежат обмену на облигации и сертификаты нового займа.
4. Конверсии - одностороннего изменения доходности займов, т.е. объявления государством о снижении для кредиторов доходности по займам, полученным государством;
5. Консолидации – изменения условий обращения займов в части срока их погашения, т.е. решения государства о переносе даты выплаты по обязательствам на более поздний срок;
6. Отсрочки погашения займов – консолидации при одновременном отказе государства от выплаты доходов по займам;
7. Аннулировании государственного долга – отказа государства от всех обязательств по ранее выпущенным займам;
8. Реструктуризации – погашения долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания и сроков погашения.

Таким образом, целью управления государственным долгом является нахождение оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению. Эффективное применение методов управления госдолгом приведет к снижению выплачиваемых процентов по займам, увеличениям сроков погашения, что положительно скажется на экономике нашей страны.

2. Эффективность долговой политики РФ

2. 1. История развития государственного долга

Российское государство осуществляло заимствования путем выпуска долговых обязательств еще со времен Петра I. Ключевский писал о долговой политике в период реформ Петра I: «Петр не оставил после себя ни копейки государственного долга, не израсходовал ни одного рабочего дня у потомства, напротив, завещал преемникам обильный запас средств, которым оно долго пробавлялось, ничего к ним не прибавляя. Его преимущество перед ними в том, что он был не должником, а кредитором будущего»16

Дореволюционная Россия имела достаточно богатую кредитную историю. Так, Екатерина II в 1769г., сделала первый заем в Голландии. С этого момента и началась кредитная история Российского государства. За годы правления Екатерины II (а правила она с 1762 по 1796 гг.) было сделано 20 займов на общую сумму 75 млн. гульденов. К концу XVIII в. займы составили уже 215 млн. руб. В период русско-японской войны и Первой русской революции 1905-1907гг. сумма задолженности увеличивается, а вскоре, с 1910 г. начинает стабилизироваться.17

К 1914 г. Россия вышла на первое место в мире по размеру внешнего долга, что связано с бурным промышленным подъемом в 90-х годах XIX столетия, первой мировой войной, русско-японской войной и др. За 1914–1917 гг. внешние заимствования России составили 7,7 млрд. руб. К моменту Октябрьской революции внешний долг России превысил 12,5 млрд. руб. Но Российское правительство все-таки сумело создать репутацию надежного заемщика, который действует на рынке государственного долга аккуратно. После Октябрьской революции советское государство отказалось платить по государственным долгам царской России как иностранным, так и отечественным держателям государственных ценных бумаг. В результате была заложена правительством советского государства новая финансовая "культура".

В начале 60-х годов для покупки импортного оборудования мы стали использовать прямые долгосрочные кредиты заказных банков. За 1964-1965 гг. мы успели заключить 9 соглашений о банковских кредитах сроком на 10-15 лет на общую сумму 480 млн. руб. В 1966г. СССР было подписано еще 7 новых кредитных соглашений на общую сумму 449 млн. руб. СССР были получены крупные кредиты заказных банков в размере 11 млрд. руб., погашение которых производилось с 1984.