Бюджетный дефицит и государственный долг

     Сложность объекта требует выработки определенного  подхода к классификации состава долга. При этом возможно использование двух подходов: во-первых, использование принятой бюджетной классификации (в этом случае в структуре долга появляется ряд статей конъюнктурно-оперативного порядка) и, во-вторых, использование укрупненных долговых статей, близких по функциональному назначению (в этом случае преобладают институциональные признаки долговых статей).

     Основополагающим  для всех классификаций долга  является деление его на внешний и внутренний долг. Внутренний и внешний долги имеют существенные социальные отличия. Внешний долг ассоциируется (и практически означает) с долгом человека, задолжавшего другим людям (долг страны другим странам). Внутренний долг — это «долг самим себе» (заимствования государства у субъектов рынка и физических лиц). И тот и другой виды долгов — объективная реальность общественных отношений.

     В соответствии с рекомендациями Международного валютного фонда в качестве внутреннего долга рассматриваются обязательства органов госуправления, выраженные как в национальной, так и в иностранной валюте, держателями которых являются резиденты. Внешним долгом считается государственная задолженность перед нерезидентами. Практически факт отнесения владельцев долговых обязательств к резидентам или нерезидентам имеет первостепенное значение при определении структуры государственного долга.

     Данная  ключевая классификация на практике дополняется еще рядом классификационных схем, к которым относятся: классификация долга по типу кредитора  (держателя долгового обязательства и по типу долгового обязательства. Классификация долга по типу кредитора важна при анализе влияния государственной задолженности на функционирование всей экономики и ее отдельных сегментов, Так, при распространении операций с государственными долговыми обязательствами на вторичном финансовом рынке их распределение по  категориям  владельцев  определяется  как  спецификой  государственного заимствования, так и условиями функционирования кредитно-банковской системы (спрос на банковские ссуды, величина резервов банков, портфель государственных ценных бумаг и др.).

     Принципиальная  классификация госдолга по типу кредитора имеет следующий вид:

     -внутренний долг (органам кредитно-денежного регулирования, коммерческим банкам, другим членам государственного сектора, прочим финансовым учреждениям);

     -внешний долг (международным организациям, органам управления зарубежных государств, прочая внешняя задолженность, включая банковские ссуды и авансы, кредиты поставщиков).

     Классификация долга по типу долгового обязательства имеет важное аналитическое значение, так как она выявляет типы долговых активов и характеризует типы активов, которыми располагают кредиторы:

     -внутренний долг (долгосрочные облигации, краткосрочные облигации и векселя, долгосрочные ссуды, не отнесенные к другим категориям, краткосрочные ссуды  и  векселя,  не отнесенные к другим категориям);

     -внешний долг (аналогично перечню статей внутреннего долга),

     В категорию «государственный долг» включаются все признанные долги Российской Федерации. Задолженность, формирующая государственный долг, возникает в результате заимствования в денежной форме, выпуска долговых обязательств для оплаты принятых на себя долгов других экономических субъектов, «безденежного» выпуска долговых обязательств. Погашение накопленного долга может происходить различными способами: денежными выплатами, обменом долгового обязательства на налоговые освобождения, отказом от уплаты, аннулированием задолженности кредиторов, принятием задолженности другим органом и др.

     Государственный долг оценивается по номинальной  стоимости, так как он представляет собой сумму непогашенных обязательств, выплачиваемую при наступлении срока выплаты. Долг — это состояние (запас), а не движение (поток), так как он оценивается на определенную дату, а его изменение в определенном периоде (между датами) происходит за счет чистого заимствования (заимствование минус погашение).

     Величина  государственного долга в национальной части внешнем задолженности зависит от динамики обменного курса. Если в период между датами определения величин задолженности обменный курс изменился, то переоценка суммы внешнего долга, выраженного в иностранной валюте, в рубли служит одним из факторов изменения общей величины государственного долга.

     Это особенно важно в связи с тем, что структурно государственный долг складывается из двух частей: основной долг и непогашенный долг, включающий кроме основного еще и проценты на долговые суммы. К этому надо добавить, что государственный долг — это не только объем заимствований госорганов, но и долги внебюджетных фондов всех уровней государственного управления.

     Необходимо  также учитывать и федерально-региональную структуру государственного долга. На практике различают государственный долг, образовавшийся в результате бюджетной задолженности федерального правительства. Собственно этот долг и фигурирует во всех оценках ситуации с госзаимствованиями. Но более правильно было бы говорить о консолидированном государственном долге, включающем задолженность региональных и муниципальных органов власти.

     Наибольшие  проблемы связаны со структурой государственного внутреннего долга. Так, укрупненная разбивка внутреннего долга имеет следующий вид:

     а) рыночные долговые обязательства в виде эмиссионных ценных бумаг;

     б) нерыночные обязательства, связанные с исполнением федерального бюджета  и  выпущенные для финансирования образовавшихся задолженностей.

     К основным различиям этих двух групп  обязательств относится то, что первые из них; во-первых; имеют определенную программную форму, закладываются в бюджетные проектировки на ряд лет, а во-вторых, связаны с необходимостью решения текущих оперативных бюджетных проблем.

     Число видов (форм, статей) государственного долга не является стабильным и имеет тенденцию к увеличению (прежде всего за счет нерыночных инструментов). Обострение ситуации с бюджетом обусловливает и сдвиги в структурном построении внутреннего долга. К критическому сдвигу относятся, в частности, крупные пирамиды ГКО. Расходы бюджета по обслуживанию долга по ГКО фактически не учитывались в составе расходов федерального бюджета. Минфин сальдировал все обороты рынка ГКО, включая поступления от новых выпусков и сумм, направляемых на погашение старых выпусков.

     Закон РФ «О государственном внутреннем долге  Российской Федерации» (1993 г.) определил разделение госдолга на две основные части (в основном по валютному кредитованию) — на внешний и внутренний долг, в связи с чем валютные заимствования и возникающие с связи с этим обязательства относятся к внешнему долгу, а рублевые заимствования — к внутреннему долгу.

     Примитивизм данного подхода соответствовал (в ограниченной мере) условиям первых лет реформирования. Процесс реформирования и развитие финансовых рынков с расширением проведения валютных операций потребовали поиска новых решений (как в аналитических, так и в практических целях для решения проблем классификации госдолга). Проблема особенно осложняется тем, что в настоящих условиях по ряду позиций внешний и внутренний долги представляют довольно гармоничный симбиоз, в частности, связанный даже с техническими проблемами, когда мы имеем практику сальдирования отдельных показателей (особенно по обслуживанию госдолга). 
 
 

     2.2 Система управления государственным долгом 
 

     В последние годы наметились качественно  новые тенденции в сфере управления госдолгом, что было обусловлено форсированным переходом к рыночным механизмам его формирования и обслуживания (в отличие от долга СССР). Главные черты новых тенденций - мобилизация ресурсов с помощью займов и других государственных обязательств, использование налоговой системы, активных методов реструктуризации заимствований и организации обслуживания долга. Современная концепция управления государственным долгом России должна базироваться на эффективных финансово-экономиче-ских теориях, передовом мировом опыте, адаптированных к реалиям современной России и процессам глобализации мировой экономики. Ключевое значение в управлении государственным долгом имеют доверие к проводимой финансовой политике, более гибкий подход к решению долговых проблем, чем к изменению налогообложения или определению инфляционных ориентиров.

     Система управления госдолгом должна иметь  два режима функционирования:

     а) управление в нормальном режиме воспроизводственного процесса;

     б) кризисное управление в условиях обостряющегося дефицита бюджета, спада производства, сокращения возможностей привлечения новых заимствований.

     Водораздел  между этими режимами лежит в  плоскости оценки ключевых составляющих государственных заимствований: накопление госдолга, система платежей, тенденции новых заимствований.

     Нормальный  режим связан; во-первых, с обеспечением стабилизации долговых параметров; во-вторых, с наличием бездефицитного бюджета (нулевой первичный дефицит); в-третьих, с созданием условий для сближения усредненной реальной ставки процента по долгу и темпу прироста ВВП, прекращением роста отношений "долг - ВВП"; в-четвертых, с нормализацией процесса сокращения краткосрочных обязательств по долгу по отношению к среднесрочным и долгосрочным обязательствам.

     Кризисное управление госдолгом связано с  функционированием экономики на грани дефолта (это наблюдалось в конце 1998 г.). Проблема долга возникает не тогда, когда он уже образуется и существует, а тогда, когда рост долга становится неуправляемым, а процесс его выплаты начинает затрудняться, оказывая давление на функционирование государства, процессы поддержания экономики страны в нормальном состоянии. В этом случае возникает необходимость решения следующих проблем:

     -общая оценка эффективности политики заимствований государством средств, особенно в связи с нарастанием напряженности в обслуживании долга;

     -определение предельно допустимых размеров государственного долга с учетом особенностей данного этапа развития экономики и предела размеров долга в связи с этими особенностями;

     -анализ и оценка методов финансирования бюджетного дефицита и возможных источников его покрытия;

     -определение направлений и мер по стабилизации размеров государственного долга;

     -оценка влияния госдолга на перспективы развития экономики страны с учетом общих трудностей реформационного процесса.

     В последние годы делаются позитивные попытки регулирования государственных заимствований. Особенно важным является установление предельных объемов государственного долга России и предельных объемов государственных заимствований России. Так, в соответствии с Бюджетным кодексом (ст. 106) установлено, что предельный объем государственных годовых внешних заимствований Российской Федерации не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга Российской Федерации. Необходима достоверная оценка объема государственного внешнего долга, связанная с полной инвентаризацией внешних заимствований и выданных по ним гарантий и поручительств правительства РФ

     Государственный долг представляет собой сложное  экономико-фи-нансовое образование, особый финансовый механизм, требующий использования системы методов для его регулирования. К ключевым из них можно отнести:

     -стабилизационные инструменты в государственном долге, управление динамикой долга;

     -уменьшение государственного внутреннего и внешнего долга;

     -реструктуризацию задолженностей экономических субъектов (предприятий и организаций) бюджету;

     -реструктуризацию внешнего долга страны;

     -контроль за заимствованиями субъектов  Федерации;

     -сокращение государственного долга путем недофинансирования бюджетной сферы;

     -снижение стоимости обслуживания государственного долга.

     Основным  методом управления госдолгом является оптимизация государственных заимствований. Данный подход выходит за рамки понятия «метод регулирования», представляя собой практически программу по оптимизации заимствований, в рамках которой осуществляется маневр внутренними и внешними займами.