Антимонопольное регулирование экономики региона

Суммируя вышеизложенное, повторим, что антимонопольное законодательство в России как инструмент развития конкуренции применяется в сложной ситуации. Особенности структуры рос­сийских рынков объективно затрудняют развитие на них конку­ренции. Большинство факторов, препятствующих конкуренции, не может быть устранено с помощью даже идеального применения идеального антимонопольного законодательства. Для решения этой задачи требуются меры активной конкурентной политики, — включая повышение защиты прав собственности, расширение экономической свободы, снятие инфраструктурных ограниче­ний, — на протяжении многих лет. Антимонопольная политика — лишь один из инструментов развития конкуренции, играющий чрезвычайно важную роль, но инструмент не единственный.

Необходимо также подчеркнуть, что условием результативно­сти антимонопольного регулирования является правильное примене­ние этого инструмента. Использование его для целей, непосред­ственно не связанных с развитием и поддержанием конкуренции, равно как и бесконтрольное расширение сферы ответственности антимонопольного органа, приводит к снижению эффективности антимонопольной политики в тех областях, где она может быть успешной даже в непростых российских условиях.

1.2                   Антимонопольные нормы и их реализация как главный фактор государственного регулирования

Одним из важнейших критериев оценки антимонопольных норм является их способность/неспособность создавать ошибки в применении. Все неверные решения традиционно делятся на ошибки I рода (не ограничивающие конкуренцию действия при­знаются незаконными) и ошибки II рода (ограничивающие кон­куренцию действия признаются законными). Оба типа ошибок оказывают отрицательное воздействие на эффективность анти­монопольной политики. Поскольку российское антимонополь­ное законодательство изначально в качестве образца использовало европейские нормы, то по крайней мере само описание нелегаль­ных действий соответствовало задачам минимизации числа оши­бок II рода. Если незаконную практику не удавалось обнаружить и наказать, то не потому, что она признавалась законной, а в силу ограниченности возможностей по обнаружению нарушения и/ или доказательства факта нарушения в суде. В свою очередь, ис­точником ошибок I рода может стать само по себе содержание антимонопольного законодательства — например, когда неле­гальные действия описываются таким образом, что их трудно или невозможно отличить от совершенно нормальной общепринятой бизнес-практики.

Далее мы хотим показать, что содержание россий­ского антимонопольного законодательства и тенденции его разви­тия таковы, что риски совершения ошибок I рода лишь усиливают­ся. Неправомерные ограничения бизнес-практики, вытекающие из таких ошибок, не только не способствуют, а скорее препятству­ют нормальному развитию конкуренции.

Система санкций играет ключевую роль в антимонопольной политике в силу особенностей защитного направления экономи­ческой политики.

Неадекватная система санкций до недавнего времени выступа­ла важнейшим фактором, ограничивающим  антимо­нопольное регулировние и снижающим его результативность. Вплоть до 2007 г. верхний уровень санкций, помимо изъятия неза­конно полученной (в результате ограничения конкуренции) при­были, предусматривал штраф в размере 5 тыс. МРОТ, т.е. полмил­лиона рублей. Законом от 9 апреля 2007 г. № 54-ФЗ были приняты изменения в КоАП, меняющие принципы применения штрафов за нарушение антимонопольного законодательства и увеличиваю­щие их размер. Для хозяйствующих субъектов происходит переход от штрафов, кратных МРОТ, к штрафам, исчисляемым как про­цент от оборота участников рынка. Согласно новым нормам КоАП за участие в соглашении предполагается оборотный штраф, вели­чина которого может составлять до 15% оборота по товару (товар­ной группе), производство и реализация которого осуществлялись в рамках сговора (однако не более 4% от суммарного оборота ком­пании), — для компаний, уличенных в заключении соглашений (совершении согласованных действий), ограничивающих конку­ренцию.

Помимо повышенных штрафов в рамках административной от­ветственности хозяйствующих субъектов, виновные в нарушении антимонопольного законодательства в России несут — по край­ней мере, по букве закона — и уголовную ответственность. Таким образом, за последние четыре года система санкций за нарушение антимонопольного законодательства подверглась глу­бокой модернизации. Переход от фиксированных штрафов к обо­ротным позволил установить соответствие между суммой санкций и тем выигрышем, который получает нарушитель. Введение ПОН создает стимулы к отказу от нарушения для тех, кто уже вовлечен в него. Российский антимонопольный орган на первый взгляд рас­полагает достаточно весомыми инструментами для наказания — а следовательно, и для предотвращения — ограничений конкурен­ции. С какими результатами эти инструменты будут применяться, зависит от описания нелегальной практики и используемых в дея­тельности ФАС и в решениях судебных органов стандартов доказа­тельств.

Наконец, в рамках «третьего антимонопольного пакета» должно быть принято разделение санкций и за нарушение зако­на «О защите конкуренции». Предполагается разбить их на две группы — санкции, применяемые за ограничения конкуренции и за действия, не ограничивающие конкуренцию, но причиняющие ущерб контрагентам. Для первой группы предусматривается сохра­нение оборотных, а для второй — введение фиксированных штра­фов в сумме до 1 млн рублей. В связи с этим возникает несколько вопросов. Во-первых, зачем ФАС собирается преследовать так на­зываемые незначительные нарушения антимонопольного законо­дательства? Может быть, было бы правильнее сосредоточиться на пресечении действий, действительно опасных для конкуренции? Ведь весь опыт развития антимонопольной политики до 2004 г. убедительно демонстрирует крайне низкую результативность ограниченных штрафов. Во-вторых, зачем умножать риски не­оправданного применения антимонопольного законодательства, налагая санкции за причинение контрагентам ущерба?

С учетом всех этих обстоятельств правильнее было бы не сни­жать планку наказания за «причинение ущерба», а вслед за анти­монопольной политикой многих других стран четко заявить, что задачей применения антимонопольного законодательства, включая запреты и санкции, является защита конкуренции, а не контраген­тов.

Предотвращение горизонтальных соглашений — соглашений между продавцами заменяющих продуктов, выступающих непо­средственными конкурентами, — является важнейшим компо­нентом антимонопольной политики.

Перечень таких соглашений включает не только собственно соглаше­ния о ценах и разделе рынка, но и соглашения о так называемом навязывании контрагенту невыгодных условий договора, необо­снованном установлении разных цен на один товар, установлении условий членства в профессиональных объединениях и т.д. При этом часть соглашений, упомянутых в ст. 11 российского закона «О защите конкуренции», также может трактоваться как соглаше­ния, рассматриваемые на основании «правила взвешенного под­хода»: там, где речь идет об экономически или технологически не обоснованных ограничениях, у участников соглашения в принципе есть возможность доказать их обоснованность.

Стандарты доказательства согласованных действий, запрещенных, так же как и сговор, и предполагающих на сегодняшний день тот же уровень санкций, вообще не предусматривают доказательства сколько-нибудь сознательной координации между продавцами.

По нашему мнению, главная причина использования в рос­сийском антимонопольном законодательстве доктрины согласо­ванных действий — весьма ограниченные возможности непосред­ственного доказательства факта явного сговора. Вместо наказания и предотвращения соглашений о ценах российский антимонополь­ный орган вынужден использовать инструмент наказания «чего-то похожего на соглашения».

Традиционно вертикальные соглашения (между поставщиком и покупателем) в мировой антимонопольной политике рассма­триваются как менее опасные для конкуренции, по сравнению с соглашениями горизонтальными. В отличие от горизонтальных соглашений вертикальные гораздо чаще сопровождаются повы­шением экономической эффективности. Наконец, воздействия на конкуренцию разных типов нестандартных вертикальных со­глашений весьма существенно различаются. Одни договоры (на­пример, рекомендуемые цены или исключительные территории) объективно ограничивают конкуренцию между дистрибьюторами конкретного поставщика, т.е. «внутри данной марки», но одновре­менно стимулируют неценовую конкуренцию «между марками». Другие договоры (запрет приобретать товар у альтернативного по­ставщика) ограничивают возможности входа конкурента на ры­нок, т.е. пытаются запретить конкуренцию «между марками». Вто­рой тип договоров в мировой практике антитраста, естественно, является объектом гораздо более строгих запретов.

Специальные нормы, посвященные вертикальным соглаше­ниям, в российское антимонопольное законодательство были впервые включены сравнительно недавно — законом «О защите конкуренции» (2006). Конкретизация запретов на вертикальные соглашения произошла еще позже — в рамках «второго антимо­нопольного пакета» (2009). После довольно длительного периода отсутствия интереса к регламентации вертикальных соглашений за последние три года было принято несколько документов, кото­рые должны были оформить соответствующие нормы. Но одна из проблем состоит в том, что принятые законодательные нормы осно­ваны на совершенно разных подходах к законности вертикальных со­глашений.

Нормы о незаконности злоупотребления доминирующим по­ложением используются в антимонопольном законодательстве не­которых (хотя далеко не всех) стран для того, чтобы предотвратить возможность крупных компаний в одностороннем порядке огра­ничивать конкуренцию на рынке. В России, как и в ЕС, помимо за­претов на ограничение конкуренции («исключающие практики»), в закон дополнительно включены запреты на причинение ущерба контрагенту («эксплуатирующие практики»). Во многих странах, например, в тех же США, подобные запреты не применяются ис­ходя из той логики, что целью антимонопольного законодатель­ства должна быть защита конкуренции, а не отдельных участников рынка. Вот почему в ЕС и Российской Федерации нормы закона о запрете на злоупотребление доминирующим положением изна­чально уязвимы по отношению к риску нецелевого использова­ния, смещения запретов в сторону «эксплуатирующих практик», предотвращение которых, как ни парадоксально, далеко не всегда стимулирует конкуренцию.

Другая — уже типично российская — проблема связана с исто­рически сложившимся объектом применения запретов на злоупо­требление доминирующим положением. Согласно докладу ФАС России «О состоянии конкуренции в Российской Федерации» (за 2008 г.) в 2008 г. 40% нарушений приходилось на субъекты есте­ственных монополий. Подобная модель конкурентной политики в регулируемых отраслях (большая часть конфликтов между участ­никами рынка разрешается антимонопольным органом на основе применения антимонопольного законодательства) не считается вполне адекватной «лучшей мировой практике», но довольно ча­сто встречается и за пределами России. Наверное, целесообраз­но было бы предусмотреть механизмы оперативного разрешения конфликтов в отраслях естественных монополий (где по опреде­лению есть участник, способный в одностороннем порядке влиять на параметры рынка) в России специфическим отраслевым зако­нодательством. Однако когда отраслевые нормы довольно слабо отражают задачи развития конкуренции, применение антимоно­польного законодательства остается единственной доступной аль­тернативой. В то же время в этих условиях происходит неизбежное смещение представлений о том, что означает злоупотребление до­минированием, поскольку в регулируемых отраслях оно практиче­ски всегда одновременно является и способом ограничения кон­куренции («исключающей практикой»), и способом причинения ущерба контрагенту («эксплуатирующей практикой»).

Неудивительно поэтому, что и до 2006 г., и после принятия за­кона «О защите конкуренции» едва ли не самая распространенная группа дел о злоупотреблении доминирующим положением — дела о монопольно высокой цене.

Первой из новых тенденций развития норм о злоупотреблении доминирующим положением в течение последних четырех лет ста­ло их использование в качестве еще одного (помимо незаконно­сти согласованных действий) инструмента противодействия мол­чаливому сговору. Именно для этой цели, на наш взгляд, в закон «О защите конкуренции» была включена норма о коллективном доминировании, а определение монопольно высокой цены было изменено таким образом, чтобы снизить стандарты доказательства этой практики. Вторая важная тенденция — потенциальное рас­ширение сферы применения антимонопольных запретов на дей­ствия относительно крупных продавцов, доля которых на рынке, однако, не достигает 35%.

2. АНТИМОНОПОЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В РЕСПУБЛИКЕ БАШКОРТОСТАН

2.1 Особенности регионального антимонопольного регулирования.

Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан в 2011 году возбуждено и рассмотрено 2230 дел (в 2010 году - 2243 дела) по признакам нарушения антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях, об электроэнергетике, о рекламе, о торговле, о размещении заказов на поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, дел об административных правонарушениях.

В Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 процентов, по состоянию на 01.01.2012, включено 142 хозяйствующих субъекта, проведен анализ состояния конкурентной среды на 15 товарных рынках.

В 2011 году возбуждено и рассмотрено 332 дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства (в 2010 году – 498).

Злоупотребление доминирующим положением остается одним из распространенных нарушений антимонопольного законодательства – возбуждено и рассмотрено 72 дела (в 2010 году - 41 дело).

Рассчитанные коэффициенты концентрации позволили сделать вывод, что рынок ОСАГО является высококонцентрированным с недостаточно развитой конкуренцией. Одной из причин, препятствующей развитию конкуренции на рынке ОСАГО, возможно, является наличие барьеров для выхода страховщиков на рынок обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств. Административные и экономические барьеры входа на рынок, связанные с необходимостью получения лицензии, членства в профессиональном объединении страховщиков  т.д. можно отнести к основным причинам медленного развития конкуренции на рынке ОСАГО.