Антимонопольное регулирование экономики региона

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Принципы российского государственного антимонопольного регулирования постоянно терпят изменения. Новый закон «О защите конкуренции» №135-ФЗ ужесточил санкции за нарушение антимонопольного законодательства: в 2007 г . были введены оборотные штрафы, а в 2009 г. — уголовная ответственность за ограничения конкуренции.

В системе государственного управления контроль за деятельностью хозяйствующих субъектов и соблюдением антимонопольного законодательства возложены на Федеральную антимонопольную службу.

В то же время в сфере государственного антимонопольного регулирования существует целый ряд серьезных проблем.

Во-первых, расширение перечня нарушений вместе с ужесточением санкций означает рост риска ошибок неправомерного признания нелегальными действий, не ограничивающих конкуренцию. Во-вторых, в безошибочном функционировании антимонопольной системы заинтересованы не только добросовестные участники рынка и органы государственной власти, но часто и недобросовестные бизнес-партнеры и/или лоббистские группировки. В принципе, чем больший простор для ошибочного применения предоставляет содержание законодательства, тем выше спрос на него со стороны тех, чьи задачи не совпадают с целями разработки и принятия подобного законодательства, — в первую очередь лоббистских групп и недобросовестных конкурентов (контрагентов).

Данные обстоятельства делают актуальной оценку антимонопольной политики в России. Для повышения эффективности российского антимонопольного законодательства в долгосрочной перспективе требуются уточнение его места в системе инструментов антимонопольной политики, разработка рекомендаций по совершенствованию содержания законодательных норм и уточнению сферы и способов их применения.

Из-за его постоянного изменения оценка действующего антимонопольного законодательства затруднена. Далеко не всегда за короткий срок, прошедший с момента принятия конкретной нормы, можно достоверно оценить ее адекватность тем проблемам, которые норма была призвана решить. Сама по себе скорость изменений законодательства создает риски дополнительных ошибок правоприменения.

Основной целью нашей работы является оценка российского антимонопольного законодательства с точки зрения экономической эффективности развития региона, а также выработка рекомендаций по совершенствованию российского антимонопольного законодательства и его применения.

Нами анализируются только нормы, относящиеся к бизнесу, и не рассматриваются те, которые определяют действия органов государственной власти, предоставление государственной помощи и процедуры государственных закупок. Во-первых, именно описание нелегальной практики продавцов на рынках изменилось в последние пять лет более всего. Во-вторых, именно к компаниям и их руководителям применяется новая система административных штрафов и уголовного наказания, которая должна была серьезно повлиять на стимулы. В-третьих, в конечном итоге именно от действий компаний зависит структура рынка и модель стратегического взаимодействия — выбор между конкуренцией и отказом от конкуренции.

Важной особенностью использованного в работе метода оценки антимонопольного законодательства выступает представление о разнице между собственно антимонопольной политикой и регулированием. Данные понятия в России разграничиваются далеко не всегда: об этом свидетельствует и само обиходное использование термина «антимонопольное регулирование». Оба типа государственной политики применяются на рынках, где конкуренция отсутствует или находится под угрозой. Принципиальное различие между ними лежит в сфере методов. Антимонопольная политика, основанная на применении запретов, содержащихся в законах, использует методы наказания за незаконные действия. Антимонопольное законодательство как таковое не предписывает должные действия продавцам на рынках — за исключением того, что они должны воздерживаться от запрещенной практики. Напротив, регулирование прямо предписывает действия участникам регулируемых видов деятельности: какие цены они должны назначать, каким образом формировать и с кем согласовывать инвестиционные планы, как расходовать полученную прибыль, по каким процедурам заключать договоры с контрагентами. Мировая практика показывает, что регулирование сопряжено со значительными потерями эффективности, что и послужило непосредственной причиной выдвижения целей развития конкуренции в регулируемых отраслях (телекоммуникациях, электроэнергетике, газовой отрасли, на железнодорожном транспорте и др.) в качестве приоритетных задач экономической политики. В России, на наш взгляд, именно уклон применения антимонопольного законодательства в сторону прямого регулирования является главной угрозой как для бизнеса, так и для собственно антимонопольной политики.

В первой главе перечислены основные факторы развития конкуренции на российских рынках и основные угрозы конкуренции. Там же сделаны выводы о соотношении этих угроз с возможностями антимонопольных запретов содействовать развитию конкуренции.

Во второй главе рассмотрены основные направления изменений российского антимонопольного законодательства, связанные с этими изменениями потенциальные возможности и риски.

В третьем разделе анализируется антимонопольное регулирование в Республике Башкортостан. При этом мы пытаемся ответить на несколько вопросов. Во-первых, насколько необходимо было принятие новых норм ан-тимонопольного законодательства с точки зрения реального воздействия на конкуренцию. Речь здесь пойдет не только о декларируемых, но и о действительных целях изменений. Во-вторых, возможно ли утверждение, что практика применения антимонопольного законодательства позволяет участникам рынка однозначно определять разницу между легальным и нелегальным поведением.

В заключении приводятся основные выводы и рекомендации по развитию российского антимонопольного законодательства и стратегии его использования в качестве инструмента государственной политики.

1.      ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1  Антимонопольное регулирование:  решение проблемы развития конкуренции в РФ

Отечественная экономика прошла беспреце­дентный путь создания рынков, и соответственно путь развития конкуренции между их участниками. Большая часть продуктов сегодня продается на не­регулируемых рынках, где государство не устанавливает директив­но уровень цен. Несмотря на сохраняющие­ся искажения условий конкуренции, она объективно воздействует на поведение участников рынка.

Вместе с тем сохраняются ограничения для развития конку­ренции и одновременно применения конкурентной политики на российских рынках. Среди них обычно выделяют следующие.

1.              Преобладание сырьевых отраслей или отраслей с низкой степенью переработки в российской экономике.
2. Направленность крупнейших компаний на экспорт, дающая воз-
можность избежать конкуренции на внутреннем рынке.

3. Недостаточная защита прав участников хозяйствен­ного оборота. Сильные ограничения входа на рынок новых участников. 

Даже краткая характеристика проблем развития конкуренции в России позволяет сделать несколько важных выводов. Во-первых, условия российских рынков — высокие барьеры входа, консервативность отраслевой структуры, преобладание в структуре экономики высококонцентрированных отраслей, второстепенность отечественного рынка для крупнейших национальных продавцов, — многократно усложняют антимонопольное регулирование. На рынках, подобных этому, выше стимулы к заключению и поддержанию соглашений о ценах и в широком смысле — к отказу от конкурен­ции. На таких рынках крупные компании имеют больше воз­можностей ограничивать конкуренцию в одностороннем порядке.

Во-вторых, большинство описанных особенностей структуры российских рынков, осложняющих развитие конкуренции, не могут быть устранены с помощью мер антимонопольной политики. Антимонопольное регулирование способно предот­вратить неблагоприятное изменение структуры рынка, но зачастую — лишь пове­дение его участников, ограничивающее конкуренцию, в той степени, в какой информация о нем мо­жет стать доступной для антимонопольного органа. Однако корне­вые проблемы развития конкуренции в России могут быть решены только на основе применения активных мер конкурентной политики: повышения защиты контрактных прав и прав собственности, либерализации и снижения необоснованных барьеров, эффектив­ного отраслевого регулирования в сферах естественных монополий.

Адекватным ответом на вызовы, создаваемые неблагоприят­ными обстоятельствами развития конкуренции в России, было бы применение активных мер конкурентной политики. Однако рос­сийская модель состоит в другом — в расширении полномочий на­ционального антимонопольного органа, причем преимуществен­но за счет введения новых запретов.

Полномочия российского антимонопольного органа гораздо шире задач, которые стоят перед зарубежными антимонопольны­ми органами. В задачи входит не только предотвращение ограни­чений конкуренции (так называемое жесткое ядро антитраста — борьба с картелями, исключающей практикой крупных компаний, предварительный контроль слияний), но и защита конкуренции от государства (в сфере государственных закупок, государствен­ной помощи и любых решений органов исполнительной власти), обеспечение добросовестной конкуренции и специфическое от­раслевое регулирование.

Расширение сферы ответственности антимонопольного органа объективно не позволяет ему одинаково результативно работать по всем направлениям. При этом, учитывая структуру государ­ственной политики в России, нельзя сказать, что изъятие каких-то полномочий из ведения ФАС само по себе могло бы быть удачным решением. В российской экономике задача предотвращения огра­ничений конкуренции со стороны государства стоит гораздо более остро, чем в странах с развитой рыночной экономикой. Отсут­ствие традиций эффективной организации государственной по­мощи и государственных закупок также создает серьезные риски не только для результата их эффективности, но и для их влияния на конкуренцию. Отсутствие задачи обеспечения конкуренции в списке приоритетов российских отраслевых органов регулирования делает ФАС единственным возможным проводником этой идеи. Мы не можем однозначно сформулировать рекомендации в отношении оптимального набора полномочий антимонопольного органа в России. Однако этот вопрос в числе многих других требует обсуждения и решения. Пока лишь зафиксируем, что анти­монопольный орган в России — изначально больше, чем просто антимонопольный орган.

На фоне этих данных совершенно неоправданным выглядит стремление еще больше расширить полномочия и сферу ответственности ФАС, в том числе за счет включения в нее регламента­ции взаимодействия поставщиков и ритейлеров в соответствии с Законом о торговле. Неблагоприятным фактором для результатив­ности применения антимонопольного законодательства должен стать и повышенный спрос на него в связи с необходимостью ре­шать текущие задачи экономической политики.

Комплексный набор задач российского антимонопольного ор­гана не компенсируется достаточным набором полномочий, в пер­вую очередь в области раскрытия факта совершения нелегальных действий. В число инструментов обнаружения нарушений закона не входят полномочия на осуществление оперативно-розыскной деятельности (ОРД). Мотивы такого решения понятны: само по себе право на ОРД резко повышает и вероятность неправомочного применения этих методов, и издержки участников рынка в случае неправомочного применения. Однако следует понимать, что не­возможность осуществлять ОРД почти лишает ФАС возможно­сти обнаруживать прямые улики сговора о ценах. Как следствие, снижается способность бороться с картелями, т.е. выполнять ту главную задачу, которой и соответствует дизайн антимонопольно­го законодательства в мировой практике.