Предмет и система экологического права. Источники экологического права

- природопользование; охрана окружающей среды и  обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

- осуществление  мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

- земельное,  водное, лесное законодательство, законодательство  о недрах, об охране окружающей  среды;

- защита исконной  среды обитания и традиционного  образа жизни малочисленных этнических общностей.

Помимо предметов  совместного ведения субъекты Российской Федерации в соответствии со ст. 76 осуществляют собственное правовое регулирование.

Таким образом, в Конституции РФ определены основы и закономерности развития федеративной структуры законодательства об окружающей среде.

Наряду с  Конституцией РФ к основным источникам экологического права относятся  Федеративные договоры:

- о разграничении  предметов ведения и полномочий  между федеральными органами  государственной власти Российской  Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации;

- о разграничении  предметов ведения и полномочий  между федеральными органами  государственной власти Российской  Федерации и органами власти  краев, областей, городов Москвы  и Санкт-Петербурга Российской Федерации;

- о разграничении  предметов ведения и полномочий  между федеральными органами  государственной власти Российской  Федерации и органами власти  автономной области, автономных  округов в составе Российской  Федерации.

Договоры были подписаны 31 марта 1992 г.

 

3. Международные  договоры РФ в области природопользования

и охраны окружающей среды

 

Международные договоры, соглашения и конвенции  в области природопользования и  охраны окружающей среды, в которых  участвует Россия, традиционно являются источниками национального экологического права. Более того, это особый источник права. Его нормы обладают приоритетом перед нормами, предусмотренными национальным законодательством. Во многих федеральных законах содержится формула: если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Придание договору особой роли вызвано потребностью поддержания и обеспечения мирового правопорядка в сфере взаимодействия общества и природы. В настоящее время Россия является участницей более 70 многосторонних международных договоров, соглашений и конвенций по вопросам окружающей среды.

Кроме того, Конституция  РФ к источникам национального права  отнесла также общепризнанные принципы и нормы международного права. Речь идет о принципах и нормах, содержащихся в международно-правовых документах, которые не ратифицированы Российской Федерации, но в силу их признания мировым сообществом они стали источником также отечественного права.

 

4. Закон как источник экологического права

 

В правовом государстве  основным источником экологического права  должен быть закон. Это означает, что  в законах должно определяться основное содержание правового регулирования  общественных отношений собственности  на природные ресурсы, по природопользованию и охране окружающей среды, должны быть адекватно урегулированы экологические права и интересы человека и гражданина, механизм их обеспечения и защиты.

Из этого  вытекает требование о необходимости  более полного регулирования в законе общественных отношений, не делегируя эту работу органам исполнительной власти, как это, как правило, происходит по действующему законодательству. Высокая степень детализации правовых норм и требований в законе, что характерно, к примеру, для зарубежного законодательства, весьма эффективно сказывается на практике осуществления охраны природы. Как правило, если в законе установлены лишь общие требования, требующие затем развития во многих подзаконных актах, это приводит к значительному затягиванию сроков "нормального" урегулирования, а также к противоречиям между ними.

Прежде всего, закон есть средство закрепления  государственной экологической  политики. Поэтому как акт, принимаемый  органом представительной ветви  государственной власти, он есть выражение воли народа в определении политики государства в сфере взаимодействия общества и природы.

Особое место  закона в системе источников экологического права обусловлено также тем, что все другие акты как источники  права носят подзаконный характер. Их правовое содержание предопределяется соответствием требованиям закона. Подзаконные акты, принятые с нарушением этого правила, не могут применяться.

 

5. Федеральный  закон "Об охране окружающей  среды":

общая характеристика и место в системе  источников

экологического права

 

С принятием  нового Федерального закона "Об охране окружающей среды потерял силу прежний  Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Принятый 19 декабря 1991 г. Закон РСФСР знаменовал новый  этап в развитии российского экологического законодательства как законодательства нового поколения. Его значение заключалось в том, что он заложил основы прогрессивного развития данной отрасли с учетом изменившихся политических, экологических, экономических, социальных условий развития общества и государства на современном этапе.

Новый Закон  в основном заимствовал структуру  прежнего. В нем содержатся:

- глава I. Общие  положения;

- глава II. Основы  управления в области охраны  окружающей среды;

- глава III. Права  и обязанности граждан, общественных  и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды;

- глава IV. Экономическое  регулирование в области охраны  окружающей среды;

- глава V. Нормирование  в области охраны окружающей  среды;

- глава VI. Оценка  воздействия на окружающую среду  и экологическая экспертиза;

- глава VII. Требования  в области охраны окружающей  среды при осуществлении хозяйственной  и иной деятельности;

- глава VIII. Зоны  экологического бедствия, зоны чрезвычайных  ситуаций;

- глава IX. Природные  объекты, находящиеся под особой охраной;

- глава X. Государственный  мониторинг окружающей среды  (государственный экологический  мониторинг);

- глава XI. Контроль  в области охраны окружающей  среды (экологический контроль);

- глава XII. Научные  исследования в области охраны  окружающей среды;

- глава XIII. Основы  формирования экологической культуры;

- глава XIV. Ответственность  за нарушение законодательства  в области охраны окружающей  среды и разрешение споров  в области охраны окружающей  среды;

- глава XV. Международное  сотрудничество в области охраны окружающей среды;

- глава XVI. Заключительные  положения.

Как говорится  в преамбуле, этот Закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение  социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Он регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Учитывая в  основном негативные оценки специалистов по поводу этого Закона, назовем  некоторые его достоинства. При этом важно подчеркнуть, что сами достоинства носят условный характер. К таким достоинствам можно отнести, в частности, претензию законодателя на всестороннее (комплексное) регулирование отношений по охране окружающей среды. При этом имеется в виду попытка более широко, в сравнении с прежним Законом, предусмотреть механизм регулирования в данной сфере. Применительно к прежнему Закону высказывались обоснованные претензии по поводу отсутствия в нем требований об оценке воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, экологической сертификации, экологическом аудите. В новом Законе, хотя и с дефектами, некоторые положения об этих инструментах появились. Так, об экологическом аудите говорится лишь в статье, определяющей основные понятия. Предусмотрены общие положения об экологическом предпринимательстве.

В контексте  концепции устойчивого развития важное значение имеет регулирование  нормирования допустимого изъятия  компонентов природной среды (ст. 26). Особенно важно то, что Закон  предусмотрел требование о нормировании допустимого изъятия ресурсов недр. В отличие от земель, лесов, вод, объектов животного мира, в отношении недр в действующем законодательстве требования о нормировании не установлены.

Законом установлен юридический критерий уровня проектирования предприятий и иных объектов. Таким критерием является внедрение наилучших существующих технологий. Под наилучшей существующей технологией понимается технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов.

В виду дефектов практики введения в эксплуатацию предприятий  и иных объектов, достоинством Закона является положение об административной и иной ответственности руководителей и членов комиссий по приемке в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов за приемку в эксплуатацию таких объектов, не соответствующих требованиям законодательства в области охраны окружающей среды (ст. 38).

В условиях развития рыночной экономики вполне обоснованным является требование статьи 53 о том, что при приватизации и национализации имущества обеспечиваются проведение мероприятий по охране окружающей среды  и возмещение вреда окружающей среде.

Новый Закон  предусматривает установление зон  экологического бедствия (ст. 57). Им исключены  зоны чрезвычайной экологической ситуации, которые регулировались Законом 1991 г. наряду с зонами экологического бедствия. В прежнем Законе отсутствовали четкие критерии, разграничивающие эти две зоны. На практике эти положения не применялись.

Повышению эффективности  природоохранной деятельности может  способствовать запрет на совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды  и функций хозяйственного использования природных ресурсов (ст. 65).

Из нового Закона вполне обоснованно исключена статья о материальной ответственности  за экологические правонарушения как  не содержащая экологических характеристик.

В целом специалистами  Федеральный закон "Об охране окружающей среды" резко критикуется по многим основаниям <41>. В нем не отражены подходы к охране окружающей среды и современные концепции государственной экологической политики России в XXI столетии, а также учтены два ряда факторов: а) произошедшие изменения социально-политического и экономического устройства; б) результаты проведенной в стране правовой реформы, в первую очередь созданное экологическое законодательство. Он содержит множество декларативных положений. В нем не использованы современные средства юридической техники. Не регулируются процессуальные отношения. Текст Закона изобилует стилистическими погрешностями.

--------------------------------

<41> См.: Бринчук  М.М., Дубовик О.Л. Федеральный  закон "Об охране окружающей  среды": теория и практика // Государство и право. 2003. N 3.

 

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" как  головной акт в теоретическом  плане с учетом специфики и  сложности объекта регулирования  занимает специфическое место в  системе экологического законодательства и права <42>. Специфика такого акта определяется прежде всего тем, что с учетом единства природы, применительно к интегрированному и дифференцированному подходам в развитии экологического законодательства и права создаваемый им механизм регулирования экологических отношений носит универсальный характер. Элементы этого механизма - экологическое нормирование и стандартизация, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза, сертификация, аудит, лицензирование, меры экономического стимулирования, планирование, финансирование, страхование, мониторинг, контроль и некоторые другие - служат достижению целей как охраны окружающей среды в целом, так и обеспечения рационального использования и охраны отдельных природных ресурсов.

--------------------------------

<42> См.: Бринчук  М.М. О головном акте экологического  законодательства // Государство и  право. 2001. N 11. С. 64 - 75.

 

На практике в силу дефектов он не сможет вполне реализовать свою роль.

 

6. Экологическое законодательство

 

Экологическое законодательство - это совокупность законов, которые регулируют отношения, образующие предмет экологического права. Основываясь на критерии объекта  правового регулирования, совокупность таких законов можно подразделить на три группы: законодательство об окружающей среде, о природных комплексах и природоресурсное законодательство. Объектом экологических отношений, регулируемых законами первой группы, является окружающая среда (природа) в целом, второй - природные комплексы, третьей - отдельные природные объекты.

Законодательство  об окружающей среде в собственном смысле - новое явление для России. Оно стало развиваться лишь с 90-х годов прошлого века. Наряду с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" к нему, в частности, относятся:

- Федеральный  закон "Об экологической экспертизе";

- Федеральный  закон "О радиационной безопасности  населения";

- Федеральный  закон "Об отходах производства  и потребления";

- Федеральный  закон "О безопасном обращении  с пестицидами и агрохимикатами".