Государственное управление в области охраны окружающей среды и природопользования

В целом Президентом РФ принимается значительное число  указов и распоряжений в сфере  взаимодействия общества и природы. Указы Президента Российской Федерации занимают важное место в системе нормативных актов экологического законодательства. Таковы, например, Указ Президента РФ «О совершенствовании единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»; Указ Президента РФ «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти».[12]

В соответствии с Конституцией России нормотворческая компетенция Правительства РФ в области природопользования и охраны окружающей среды существенным образом отличается от компетенции Президента. Согласно ст. 115 Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Это положение, вытекающее из принципа разделения властей, означает, что правительство может создать норму права лишь в рамках делегированного нормотворчества, когда необходимость принятия правительственного постановления или распоряжения вытекает из актов более высокого иерархического уровня. Правительство принимает свои акты если это предусмотрено в законе или указе Президента или если это необходимо для выполнения возложенной на Правительство функции. Таковы постановления Правительства РФ: Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»; Постановление Правительства Российской Федерации «О заключении Соглашения об охране и использовании мигрирующих видов птиц и млекопитающих и мест их обитания»; Постановление Правительства Российской Федерации «О перечне объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты»; Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий» и др. [10]

Разновидностью источников экологического законодательства являются нормативные правовые акты министерств и ведомств. В пределах своей компетенции министерства и ведомства вправе принимать обязательные для исполнения акты. При этом акты специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды, наделенные неведомственной компетенцией, являются обязательными для других министерств и ведомств, юридических и физических лиц, общественных объединений. Акты министерств и ведомств, осуществляющих отраслевое управление, обязательны для исполнения в пределах соответствующей отрасли.

В целом в Российской Федерации  в настоящий момент действуют  более 200 федеральных законов и  подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в  сфере изучения, воспроизводства, использования  и охраны природных ресурсов (недра, водные объекты, леса, объекты животного  и растительного мира), ведения  лесного хозяйства, охраны окружающей природной среды и обеспечения  экологической безопасности, а также  около 1 тыс. нормативно-технических  и инструктивно-методических документов, регламентирующих деятельность в указанных сферах.

Федеральное законодательство о недрах представлено законами: «О недрах», «О соглашениях о разделе продукции», «О континентальном шельфе Российской Федерации», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», Положением о порядке лицензирования пользования недрами, а также принятыми в их развитие подзаконными актами.

Основой лесного законодательства является Лесной кодекс Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным  законом о Правительстве Российской Федерации оно осуществляет координацию  работы органов государственного управления по совместному проведению природоохранных  мероприятий и реализации крупных  экологических программ и т.д. Более  конкретно эта связь проявляется  в ст.51 Лесного кодекса РФ, в  которой записано, что государственное  управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и  воспроизводства леса осуществляет Правительство Российской Федерации  непосредственно через уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти. В данном случае юридический  термин "осуществляет'" употребляется  применительно к управлению

В развитие положений Кодекса  Правительством РФ принято более 20 нормативных правовых актов, установивших основные требования по вопросам государственного управления лесным хозяйством, сертификации лесных ресурсов, лесопользования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Утверждено более 30 ведомственных актов, регулирующих лесные отношения.

Отношения в области использования  и охраны водных объектов урегулированы  Водным кодексом Российской Федерации, федеральными законами «О внутренних морских водах, территориальном  море и прилежащей зоне Российской Федерации», а также принятыми  в развитие Водного кодекса подзаконными актами общим числом более 15.[1] Кроме того, утверждено свыше 300 методических указаний.

Отношения в области охраны окружающей среды регулируются федеральными законами «Об охране окружающей среды», «Об экологической экспертизе», «Об особо охраняемых природных  территориях», «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления», «О животном мире»  и др.

Со  дня вступления в силу закона «Об  охране окружающей среды» утратили свою юридическую силу около пяти нормативно-правовых актов. Отмена такого количества нормативных  актов говорит об универсальности  и многогранности Федерального закона, что, несомненно, идёт ему на пользу.

Государство, несмотря на перечень разграниченных вопросов в области  охраны окружающей среды между федеральным  центром и органами государственной  власти субъектов (ст. 5 Федерального закона «Об охране окружающей среды»), предусмотрело  в рамках реализации ст. 77 Конституции  РФ, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих  полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. Так, в соответствии со ст. 8, 9 Федерального закона «Об охране окружающей среды» установлено: государственное управление в области охраны окружающей среды осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в порядке, установленном Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». Органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды, определяются субъектами РФ. Разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ и федеральными законами, а также договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче осуществления части полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, заключаются в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. В рамках действующего законодательства и разграничения полномочий следует отметить постановление Правительства РФ «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому  контролю».

Законом, существенно совершенствующим действующее законодательство в  России стал ФЗ «Об экологической экспертизе».

В законе в сфере экологической  экспертизы четко разграничиваются полномочия РФ и ее субъектов, федеральных  органов власти и управления, органов  местного самоуправления, федерального и территориальных специально уполномоченных государственных органов; учитывается  специфика взаимодействия органов  власти и управления на разных уровнях. Закон направлен на предотвращение возможности хозяйствующих субъектов  беспрепятственно и бесконтрольно  реализовать экологически опасные  проекты в угоду узковедомственным  и сиюминутным экономическим  интересам.

Отдельные нормы по регулированию  отношений в сфере охраны и  использования земель, в том числе  почв содержится в ряде федеральных  законов, таких как Земельный  кодекс РФ, «О недрах», «Об обеспечении  единства измерений», «О плате за землю», «Об особо охраняемых природных  территориях» и другие.

Кроме того, отношения, возникающие  при использовании, охране и воспроизводстве  природных ресурсов, урегулированы  нормами гражданского, земельного, финансового, налогового, административного, уголовного законодательства Российской Федерации.

В целом природоресурсное и природоохранное законодательство Российской Федерации позволяет в границах правового поля осуществлять природопользование и обеспечивать охрану окружающей среды.

Вместе с тем эффективность  регулирования отношений по охране окружающей среды и обеспечению  экологической безопасности, по природопользованию продолжает оставаться низкой, о чем  свидетельствует, прежде всего, состояние окружающей среды на значительной части территории Российской Федерации, ухудшение здоровья населения, истощение природных ресурсов. Практика показала, что рост числа актов в экологическом законодательстве слабо способен влиять на такую ситуацию. Более того, он приводит к усилению несогласованности между нормативными правовыми актами, а иногда и прямому противоречию, конкуренции норм действующих законов и иных нормативных правовых актов, появлению актов с неоправданно узким предметом правового регулирования («мелкотемье законов»).[22]

2 Анализ системы государственного  управления в области охраны  окружающей среды и природопользования  Приморского края

2.1 Деятельность органов  государственного управления

Государственное регулирование  природоохранной деятельности осуществляется на общегосударственном, региональном, местном уровнях.

В России единую государственную  политику в области охраны окружающей среды и природопользования осуществляет Министерство природных ресурсов и  экологии РФ, которое выполняет координационные  функции, разрабатывает соответствующие  нормативные правовые акты и контролирует их выполнение. В последние годы прослеживается тенденция увеличения числа органов государственного управления, включая отраслевые министерства, ответственных за состояние окружающей среды на своем участке, и расширения их функций в этой области.

В соответствии с проводимой в Российской Федерации  административной реформой, приведшей  к реорганизации Министерства природных  ресурсов и его структур в субъектах  федерации, в Приморском крае образованы:

1. Управление природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края;
2. Управление лесным хозяйством Приморского края;
3. Территориальное агентство по недропользованию  по Приморскому краю (Приморнедра);
4. Управление по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Приморского края;
5. Отдел водных ресурсов по Приморскому краю Амурского бассейнового управления (Примкомвод);
6. Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) по Приморскому краю.

Управление лесным хозяйством Приморского края (далее - Управление) является органом исполнительной власти Приморского края, осуществляющим в  пределах своих полномочий государственное  управление в области лесных отношений  на территории Приморского края, а  также исполняющим за счет субвенций  из федерального бюджета переданные Российской Федерацией полномочия в  области лесных отношений.

Полное наименование Управления - управление лесным хозяйством Приморского  края, сокращенное наименование - "Приморсклесхоз".

Управление  осуществляет следующие полномочия в области лесных отношений на территории Приморского края:

• Осуществляет права владения, пользования, распоряжения лесными участками, находящимися в собственности Приморского края;
• Подготавливает предложения по установлению ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади лесного участка, находящегося в собственности края, в целях его аренды;
• Подготавливает предложения по установлению ставок платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в собственности края;
• Разрабатывает проекты нормативных правовых актов Приморского края, устанавливающие: порядок и нормативы заготовки гражданами древесины для собственных нужд; порядок заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд; порядок заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд; ставки платы для граждан по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд; правила использования лесов для ведения охотничьего хозяйства.[3]