Теория и практика гос.регулирования естественных монополий

2. Конкуренция на внутреннем  рынке газа практически отсутствует.  Основными производителями по-прежнему  являются ОАО «Газпром» и его дочерние и зависимые структуры. Доля «Газпрома» в производстве и поставке газа на внутренний рынок составляет около 90 %. Эта организация - единственный поставщик российского газа на экспорт.

Доминирующую роль в поставках  газа российским потребителям играет дочерняя торговая компания ОАО «Газпром» ООО «Межрегионгаз», а также контролируемые ею структуры - «регионгазы», специализирующиеся на обслуживании конкретных территорий.

Важную функцию в цепи поставок газа потребителям выполняет сектор газораспределения. Практически абсолютна зависимость газораспределительных организаций (ГРО) от ОАО «Газпром». Последнее фактически контролирует газораспределительные организации через ОАО «Регионгазхолдинг», а оно, в свою очередь, - до 70 % ГРО.

Производителями, независимыми от ОАО «Газром», являются, в первую очередь нефтяные компании (например, ОАО «НК Сургутнефтегаз», ОАО «НК ЛУКОЙЛ», ТНК-ВР). Доля независимых сбытовых организаций на рынке продажи газа невелика. Независимые производители газа, в первую очередь нефтяные компании, реализуют газ в основном в районе добычи, в связи с чем уровень рыночной концентрации в сбыте газа в основных газопотребляющих районах станы еще выше, чем в добыче газа, он близок к 100 %.

В ОАО «Газпром» существует централизованная система планирования и организации поставок газа.

Рыночных механизмов продажи газа практически нет - отсутствуют торговые площадки продажи газа. Отсутствует публичная информация о спросе и предложении, этот рынок в значительной мере закрытый.

3. ОАО «Газпром» одновременно с добычей газа осуществляет и иные виды деятельности: ему принадлежит газотранспортная система, система диспетчерского управления потоками газа, система подземных хранилищ газа. Таким образом, естественно-монопольные виды бизнеса, к которым применительно к газовой отрасли относится транспортировка газа по трубопроводам²⁸, осуществляет ОАО «Газпром» - основной производитель газа. Это, естественно, создает дополнительные сложности для независимых производителей газа в вопросах доступа к сети.

Несмотря на то, что в рамках ОАО «Газпром» существуют 17 дочерних компаний, эксплуатирующие магистральные газопроводы, а также центральное производственно-диспетчерское управление (ЦПДУ), регулирующее движение потоков газа в системе, это не решает проблемы монополизма «Газпрома». Дочерние компании подконтрольны ему.

В соответствии с п. 19 Правил поставки газа в РФ²⁹ ЦПДУ ОАО «Газпром» дает обязательные указания о режиме транспортировки, поставки и отбора газа, о введении в действие графиков ограничения снабжения газом покупателей, обязательные для участников рынка газа.

Исходя из роли ЦПДУ, логично было бы предположить, что это независимая от производителей и потребителей газа организация. Но в реальности все не так. ЦПДУ - даже не отдельное юридическое лицо, а подразделение «Газпрома», не имеющее договорных отношений с участниками рынка газа. Правила формирования режима транспортировки, поставки и отбора газа, порядок введения в действие графиков ограничения устанавливаются внутренними документами ОАО «Газпром».

Доступ независимых организаций  к газотранспортной системе ОАО  «Газпром» регулируется ФЗ от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в РФ» и Положением об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе открытого акционерного общества «Газпром»³⁰.

Согласно ст. 27 ФЗ «О газоснабжении в РФ» «организации - собственники систем газоснабжения обязаны обеспечить недискриминационный доступ любым организациям, осуществляющим деятельность на территории РФ, к свободным мощностям принадлежащих им газотранспортных и газораспределительных сетей в порядке, установленном Правительством РФ».

Хотя в соответствии с правилами  «любая организация на территории РФ имеет право на недискриминационный  доступ к газотранспортной системе ОАО «Газпром» для транспортировки газа»³¹, на деле организация доступа независимых производителей газа к транспортировке газа сопряжена со значительными трудностями. Независимые организации для получения доступа представляют в «Газпром» заявку. Газпром обеспечивает доступ независимых организаций к своей газотранспортной системе на основании договоров, заключаемых этими организациями с ОАО «Газпром» или с его газотранспортными организациями при наличии свободных мощностей в газотранспортной системе от места подключения до места отбора газа на предполагаемый поставщиками газа период поставки. В соответствии с п. 9 упомянутого Положения об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе открытого акционерного общества «Газпром», если заявленные независимыми организациями и планируемые ОАО «Газпром» на определенный период времени объемы транспортировки газа превышают свободные на этот период времени мощности газотранспортной системы, независимые организации имеют право на использование технической возможности газотранспортной системы, но не более объема свободных мощностей на предлагаемый ими период поставок. При отсутствии достаточной для удовлетворения всех рассматриваемых заявок свободной мощности газотранспортной системы приоритет отдается в первую очередь поставщикам для коммунальных и бытовых нужд населения, во вторую очередь - поставщикам газа, предусматривающим поставки газа в течение более длительного срока по сравнению с другими заявителями. Заявки остальных независимых организаций удовлетворяются с учетом требований антимонопольного законодательства, либо пропорционально заявленным объемам транспортировки газа, либо на конкурсной основе.

Такой критерий, как более длительный срок поставки, возможно, должен приниматься во внимание при решении вопроса об очередности поставки, но вряд ли он должен быть единственным. Исходя из зарубежного опыта, очень существенными оказываются и иные характеристики. Но сложность заключается, безусловно, не только в разработке правил определения очередности. До того момента, пока ОАО «Газпром» является основным производителем газа и владельцем инфраструктуры трубопроводного транспорта, проблема «доступа к трубе» не может быть решена окончательно.

И здесь выявляется еще один принципиальный момент, касающийся доступа к газотранспортной системе, - сложность получения информации о деятельности структур «Газпрома», и прежде всего, о загрузке газотранспортных мощностей. Фактически ОАО «Газпром» распределяет данные мощности между участниками рынка и, естественно, в первую очередь удовлетворяет собственные интересы. Кроме того, у «Газпрома» отсутствуют стимул к наращиванию газотранспортной системы по тем направлениям, где добычей в основном занимаются независимые производители газа.

Также следует отметить, что нормативными актами не урегулирован вопрос предоставления доступа на экспортные рынки для независимых производителей газа.

4. Имеются проблемы и в тарифообразовании.  В соответствии со ст. 21 ФЗ «О газоснабжении в РФ» государственное регулирование тарифов на услуги по транспортировке газа, отнесенные ФЗ «О естественных монополиях» к сфере деятельности субъектов естественной монополии, осуществляет федеральный орган исполнительной власти по регулированию естественных монополий. Согласно ФЗ «О естественных монополиях» применительно к газовой промышленность сферой деятельности естественных монополий является транспортировка газа по трубопроводам.

Цены на газ, поставляемый на внутренний рынок «Газпромом», также контролируются государством. Постановлением Правительства  РФ от 30 июля 1998 г. № 865 в постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен» были внесены изменения, в соответствии с которыми по свободным ценам продается газ, реализуемый независимыми производителями газа. Что касается цен «Газпрома», то по сравнению с мировыми они, сильно занижены.

Именно на это указывают представители  ОАО «Газпром». Позиция этой организации заключается в следующем: функционирование и развитие Единой системы газоснабжения, в том числе освоение новых месторождений, реконструкция, модернизация и расширение газотранспортных сетей, требуют значительных финансовых и материальных затрат. Деятельность «Газпрома» в качестве вертикально интегрированной компании позволяет концентрировать эти ресурсы и использовать их по наиболее важным и приоритетным направлениям деятельности. Как показывает практика, наиболее устойчивыми звеньями ТЭК являются вертикально интегрированные компании. Мировой опыт также свидетельствует о том, что в высоко инерционных отраслях, требующих крупных капиталовложений, происходит концентрация капитала, а не его дробление³². Поэтому для решения насущных проблем необходима не реструктуризация монополиста, а ослабление государственного влияние на ценообразование структур системы «Газпрома».

Говоря о ценообразовании на газовом рынке, нельзя не остановиться еще на одном вопросе. В соответствии с ФЗ «О газоснабжении в РФ»  осуществляется внутреннее регулирование трансфертных цен на газ и тарифов на его транспортировку, по которым ведутся расчеты между предприятиями системы «Газпрома». Часть расходов, связанных с добычей и транспортировкой газа, разнесена между различными предприятиями. В полном объеме раздельный финансовый учет деятельности по добыче, транспортировке, хранению и реализации газа, вопреки требованиям постановления Правительства РФ от 29 декабря 2000 г. № 1021, не организован. Услуги по транспортировке газа, которые «Газпром» оказывает своим аффилированным организациям, не являются предметом государственного тарифного регулирования, и к ним применяются внутренние расчетные тарифы, определяемые самим «Газпромом».

Кроме того, до настоящего времени  не утверждена методика расчета тарифов  на транспортировку газа. Тарифы устанавливаются  на основе общих положений, содержащихся в ФЗ «О естественных монополиях» и «О газоснабжении в РФ», постановлении Правительства РФ от 29 декабря 2000 г. № 1-21 «О государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории РФ».

Не вызывает сомнения, что проблем  в газовой отрасли много. Однако пути их решения до настоящего момента не определены. Некоторые вопросы реформирования проанализированы в Энергетической стратегии России на период до 2020 г.³³ Кроме того, разработано несколько концепций реформирования газовой отрасли. Прежде всего, это концепции, подготовленные Минэкономразвития, РСПП, а также Союзом независимых производителей газа. Разработкой концепции реформирования газовой отрасли серьезно занимается также Федеральная антимонопольная служба³⁴.

Все указанные концепции упоминают  о необходимости решения таких  вопросов, как структурные преобразования, организация доступа к инфраструктуре, изменение ценообразования. Как средства ликвидации существующих проблем предлагаются:

- создание на базе существующих 17 газотранспортных дочерних обществ «Газпрома» единой газотранспортной компании, независимой от ОАО «Газпром»;

- выделение ЦПДУ в качестве самостоятельного юридического лица или составной части единой газотранспортной компании;

- создание независимых газодобывающих компаний путем продажи долей «Газпрома» в его дочерних структурах;

- реальная деятельность координатора рынка газа, в функции которого будет входить разработка нормативной базы газового рынка, координация договорной деятельности участников рынка;

- постепенный переход к свободному ценообразованию (за исключением регулирования субъектов естественной монополии);

- внедрение механизма биржевой торговли.

Вместе с тем не следует забывать, что ни одна из предложенных концепций не утверждена, соответственно вопрос о реформировании газовой отрасли остается открытым.

Обобщив все сказанное, можно определить перечень первоочередных задач для  отраслей, в которых наряду с обычными видами деятельности осуществляется деятельность естественно-монопольного характера:

- обеспечение недискриминационного доступа к услугам естественных монополистов (инфраструктуре железнодорожного транспорта, трубопроводному транспорту ОАО «Газпром»);

- решение вопроса о статусе хозяйствующего субъекта, занимающегося естественно-монопольным видом бизнеса; обеспечение независимости такого хозяйствующего субъекта;

- выравнивание условий деятельности на рынке всех организаций, осуществляющих деятельность, не относящуюся к естественно-монопольной;

- создание торговых площадок (с использованием как биржевых, так и не биржевых механизмов);

- выделение из монополистов отдельных организаций, занимающихся одним и тем же либо различными видами деятельности;

- введение рыночных принципов ценообразования в отраслях, не относящихся к естественно-монопольным;

- введение прозрачного механизма ценообразования на услуги естественных монополистов.

2.4. Российские естественные монополии в период   мирового кризиса

Падение мировых цен на сырье  и промышленный спад больно ударили  по российским монополиям, которые считались основой отечественной экономики. Добыча газа и объем грузоперевозок по железным дорогам снизились с начала года более чем на 19 %, а выработка электроэнергии сократилась почти на 6 %. При этом вчера глава Минэнерго Сергей Шматко заявил о росте неплатежей за электроэнергию. Но главной опасностью кризиса монополий экономисты считают резкое сокращение инвестиций, которое не позволит России быстро преодолеть спад экономики.

«Потребление электроэнергии в  России за пять месяцев 2009 года, по предварительным данным, упало на 5,86 %», – заявил в Госдуме глава Минэнерго Сергей Шматко³⁵. По его словам, динамика по регионам очень разнообразная. Так, в Марий Эл потребление снизилось на 25 %, а в Амурской области – выросло на 2,5 %. «Самое значительное снижение потребления электроэнергии наблюдается в промышленно развитых регионах. Так, в объединенной системе Урала за четыре месяца падение потребления составило 8 %, в системе Средней Волги – 10,8 %. В Московском регионе потребление выросло, однако в целом в объединенной энергосистеме Центра снижение все равно составило 5,7 %», – отмечает гендиректор Института проблем естественных монополий (ИПЕМ) Юрий Саакян³⁶.