Теория и практика гос.регулирования естественных монополий

В процессе реформы РАО «ЕЭС»  ликвидирована вертикальная интеграция генерирующей и сетевой деятельности. Сетевая, распределительная, а также диспетчерская деятельность остается в руках государства. Тарифы на неё устанавливаются Федеральной службой по тарифам. Генерирующая и сбытовая деятельность будет открыта для частных компаний и в течение 2005-2011 года подлежит дерегуляции и переходу в режим свободной конкуренции на основе биржевой торговли через ОАО «Администратор Торговой Системы».

Генерирующие компании, за исключением  ОАО «РусГидро» и ФГУП «Росэнергоатом» (преобразовано в ОАО «Концерн Энергоатом»), были приватизированы в течение 2006-2008 года.

Изолированные АО-энерго реформируются по отдельному плану, временно не предусматривающему разделение по видам деятельности.

В течение 2007 года почти половина электростанций и 22 сбытовые компании страны перешли в частные руки. Поступления от приватизации в ходе дополнительных эмиссий акций составили около $25 млрд²⁰.

 

2.2. Железнодорожный транспорт

 

Основу монополизации железнодорожного транспорта заложил Указ Президента РФ от 26 августа 1992 г. № 954 «Об акционировании на железнодорожном транспорте». В данном документе было определено, что преобразование в акционерные общества и приватизация отдельных предприятий железнодорожного транспорта, осуществляемые в соответствии с Указом Президента РФ²¹, допускаются исключительно в сроки и на условиях, согласованных с Министерством путей сообщения РФ. В результате Министерство путей сообщения сосредоточило в своих руках как функции государственного управления, так и функции хозяйствующего субъекта и не стремилось к каким-либо реальным изменениям.

Первый нормативно-правовой акт, в котором впервые была провозглашена необходимость реструктуризации естественных монополий и определены соответствующие мероприятия, появился в 1997 г. Это Основные положения структурной реформы в сферах естественных монополий, одобренные Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 426²².

Главными направлениями  реформирования железнодорожного транспорта были названы следующие:

- прекращение перекрестного субсидирования;

- выделение объектов социальной сферы из системы железнодорожного транспорта;

- реформирование ценообразования;

- совершенствование систем управления железнодорожным транспортом (разделение финансового учета затрат предприятий железнодорожного транспорта на содержание и эксплуатацию инфраструктуры, грузовые и пассажирские перевозки);

- обеспечение равного доступа к инфраструктуре и ремонтной базе железнодорожного транспорта различных владельцев подвижного состава.

В 1998 г. была создана Концепция структурной реформы федерального железнодорожного транспорта²³ (далее - Концепция). Она определила виды бизнеса, в которых требовалось сохранить монопольную ситуацию, и конкурентные виды бизнеса.

Так как преобразование железнодорожного транспорта проходило под контролем Министерства путей сообщения, до реальных реформ после принятия Концепции так и не дошло.

Изменения начались лишь после принятия постановления Правительства РФ от 18 мая 2001 г. № 384, утвердившего программу структурной реформы на железнодорожном транспорте. Согласно данному документу перестройка должна была проходить в три этапа.

На первом этапе (2001-2002) в качестве наиболее важных направлений реформирования названы разделение на железнодорожном транспорте функций государственного регулирования и хозяйственного управления, создание открытого акционерного общества «Российские железные дороги» (ОАО «РЖД»). Формирование в рамках ОАО «РЖД» самостоятельных подразделений для осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности (пассажирских перевозок в дальнем следовании и пригородном сообщении, отдельных специализированных грузовых перевозок, иных видов деятельности) и ведение раздельного учета по этим видам деятельности;

На втором этапе (2003 - 2005) запланированы следующие шаги:

а) выделение в дочерние акционерные  общества структурных подразделений ОАО «РЖД», осуществляющих отдельные виды предпринимательской деятельности - пассажирские перевозки в дальнем следовании, отдельные специализированные грузовые перевозки, перевозки пассажиров в пригородном сообщении, услуги по ремонту технических средств и производству запасных частей. Планировалось создание Федеральной пассажирской компании.

б) создание условий для повышения  уровня конкуренции в сферах грузовых и пассажирских перевозок;

в) переход к свободному ценообразованию  в конкурентных секторах;

г) поэтапное сокращение перекрестного  субсидирования.

Третий этап (2006-2010) предполагал  продажу акций дочерних обществ  ОАО «РЖД» для притока инвестиций.

В результате реформы ОАО «РЖД» было образовано не в 2001 г., как планировалось, а только в конце 2003 г. в соответствии с постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2003 г. № 585. Уставный капитал компании превысил 1,5 трлн. руб. После формального создания данной структуры начался длительный процесс разработки корпоративных документов.

К 2006 году Совет директоров РЖД одобрил 9 из 10 рассмотренных концепций реформирования компании по отдельным видам деятельности, приняты решения о создании одной «дочки» в сфере производства средств железнодорожной автоматики и телемеханики, 9 «дочек» в сфере производства и капитального ремонта путевой техники, а также 2 «дочек» в сфере капитального строительства и проектно-изыскательских работ.

В настоящее время ОАО «РЖД» имеет 130 дочерних и зависимых обществ²⁴.

В октябре 2006 года ОАО «РЖД» приступило к третьему этапу реформирования компании²⁵. В частности, на территории Сибири «Российскими железными дорогами» уже сегодня реализуется несколько инвестиционных проектов, направленных на поэтапное развитие инфраструктуры. Это позволит в перспективе обеспечить максимальное соответствие провозной способности железных дорог потребностям экономики.

Федеральную пассажирская компания будет  создана²⁶ не ранее, чем в 2010 году, да и то при условии ее дотирования из федерального бюджета²⁷.

Организационно-правовая форма Федеральной пассажирской компании Концепцией определена как  дочернее общество ОАО «РЖД».

В настоящее время ОАО «РЖД» является крупнейшей транспортной компанией России, обеспечивающей 39 % совокупного грузооборота (с учетом трубопроводного транспорта) и свыше 41 % пассажирооборота в РФ. Это также одна из крупнейших транспортных систем мира. ОАО «РЖД» создано 1 октября 2003 года на базе имущества Министерства путей сообщения РФ в рамках реформы железнодорожного транспорта, 100 % акций принадлежит государству. Компания предоставляет услуги в области грузовых и пассажирских железнодорожных перевозок как внутри России, так и на международном рынке. ОАО «РЖД» владеет 100 железнодорожных магистралей в России, станциями и вокзалами, депо и диспетчерскими системами, а также около 20 тыс. локомотивов, более чем 600 тыс. грузовых и пассажирских вагонов. Компания перевозит свыше 1 млрд. 300 млн. пассажиров и 1 млрд. 300 млн. тонн грузов в год.

 

2.3. Газовая отрасль

 

Указом Президента РФ от 14 августа 1992 г. № 922 «Об особенностях преобразования государственных предприятий, объединений, организаций топливно-энергетического комплекса в акционерные общества» было определено, что преобразование предприятий, объединений, организаций, входящих в топливно-энергетический комплекс, в акционерные общества и их приватизация осуществляются в порядке, установленном специальными указами Президента РФ.

Были приняты следующие документы, фактически создавшие ту монопольную ситуацию в газовой отрасли, которая существует сейчас.

1. Указ Президента РФ от 1 июня 1992 г. № 538 «Об обеспечении деятельности Единой системы газоснабжения страны», в силу которого имущество Единой системы газоснабжения России неделимо.

2. Указ Президента  РФ от 5 ноября 1992 г. № 1333 «О преобразовании Государственного газового концерна «Газпром» в российское акционерное общество «Газпром»". В соответствии с данным указом Правительству РФ поручалось учредить на базе государственного газового концерна «Газпром» российское акционерное общество «Газпром», уставный капитал которого формировался следующим образом:

- 100 % капитала предприятий, состоящего из имущества Единой системы газоснабжения России, находящегося в федеральной собственности;

- контрольные пакеты акций образуемых акционерных обществ;

- доли участия, принадлежащие государственному газовому концерну «Газпром», в имуществе российских и зарубежных предприятий, объединений и организаций, а также ином имуществе, закрепленном за концерном «Газпром», не запрещенном к приватизации.

Согласно п. 4 данного указа все акции ОАО «Газпром» на момент учреждения ОАО «Газпром» принадлежали РФ.

3. Указ Президента  РФ от 8 декабря 1992 г. № 1559 «О преобразовании в акционерные общества и приватизации государственных предприятий, объединений и организаций газового хозяйства РФ». Этот документ регулировал акционирование и приватизацию предприятий и объединений в сфере эксплуатации газового хозяйства.

4. Указом Президента  РФ от 20 марта 1996 г. № 399 «О продлении срока закрепления в федеральной собственности акций российского акционерного общества «Газпром»» продлено закрепление 40 % акций ОАО «Газпром» в федеральной собственности сроком на три года.

5. Указом Президента  РФ от 20 июля 1998 г. № 887 «О реализации акций Российского акционерного общества «Газпром»» размер пакета акций ОАО «Газпром», срок закрепления в федеральной собственности которых продлен на три года, уменьшен до 35 %.

6. Указом Президента  РФ от 28 мая 1997 г. № 529 «О порядке обращения акций российского акционерного общества «Газпром»» на период закрепления в федеральной собственности акций российского акционерного общества «Газпром» наложено ограничение совокупной доли иностранных участников в уставном капитале ОАО «Газпром» в размере» 9 %.

Так создавалась  монополия ОАО «Газпром» - монополия на добычу, транспортировку и продажу газа.

Необходимость реорганизации газовой  отрасли, как и железнодорожного транспорта, была определена в упомянутом Указе Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 426 «Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий». В соответствии с этим документом предполагалось провести следующие преобразования:

- обеспечить недискриминационный доступ независимых производителей газа к свободным мощностям газотранспортной системы. Здесь надо отметить, что данный вопрос, который является основным, был поставлен на последнее место среди направлений структурной реформы газовой промышленности. Кроме того, речь идет об открытом доступе именно к свободным мощностям, т. е., к тем, которые не используются структурами Газпрома;

- разграничить в рамках ОАО «Газпром» финансовые результаты по отдельным структурным подразделениям данного акционерного общества (добыча, транспортировка, продажа газа и др.);

- изменить систему ценообразования, что подразумевало установление правил и порядка регулирования цен на газ; сохранение государственного регулирования в сфере естественной монополии путем установления тарифов на услуги по транспортировке газа; контроль за ценой добычи газа в соответствии с антимонопольным законодательством; отсутствие регулирования цены продажи газа конечным потребителям по договорам, заключаемым с независимыми от ОАО «Газпром» производителями газа.

Однако существенных изменений  после принятия Указа Президента РФ № 426 не произошло. В настоящее время «Газпром» проводит некоторые корпоративные преобразования, которые, конечно, не могут решить все назревшие в данной отрасли проблемы.

Основные проблемы, стоящие в настоящее время перед газовой отраслью состоят в следующем.

1. Не проведена модернизация  инфраструктуры газовой отрасли.

Необходимо преобразование основных производственных фондов - газопроводной системы. Основные средства отрасли (газопроводы, сопутствующее оборудование) более чем наполовину изношены.

Пропускная способность магистральных  газопроводов ограничена. Проблемой  остается большое количество «узких мест» (отсутствие ряда межсистемных перемычек). Кроме того, система потребует  расширения в будущем для обеспечения выдачи газа из новых месторождений, а также месторождений, разрабатываемых независимыми производителями газа.

Имеются сложности не только с магистральными, но и с распределительными газопроводами. Газораспределительная инфраструктура, собственниками которой являются газораспределительные организации, как и магистральная, изношена, требуются вложения для ее модернизации. Принципы регулирования тарифов на услуги газораспределительных организаций не обеспечивают достаточной прибыльности этих структур, в результате чего не хватает средств на техническое перевооружение системы газораспределения.

3 мая 2001 г. Правительством РФ было принято постановление № 335 «О порядке установления специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа газораспределительными организациями для финансирования программ газификации», однако этого, без сомнения, недостаточно.