Государственное регулирования цен

Сторонники "инвестиционной составляющей" среди прочего ссылаются  на проблемы, связанные с высокой  инфляцией в 1990-е годы. Их логика проста. Отрасль должна заменять изношенное оборудование, а если ожидается повышение спроса, то и расширяться. Амортизационных отчислений и прибыли не хватает для финансирования капиталовложений в нужных объемах. Получить заемные средства на рынке капитала невозможно (точнее, нет желания платить за них высокую цену). Следовательно, в расчет регулируемых цен помимо себестоимости и прибыли, предназначенной для выплаты налогов и содержания социальной сферы предприятий, необходимо включать также сумму средств, недостающих для финансирования капиталовложений в требуемом объеме. 

Еще дальше в этом направлении идут те, кто требует  отнесения инвестиционных средств  на себестоимость продукции. Вот  характерное высказывание: "Форма  сбора инвестиций в электроэнергетику  зависит от выбора стратегии развития страны. Если электроэнергетику рас­сматривать как необходимое звено подъема  промышленности, то инвестиции следует  включать в себестоимость производства электроэнергии, что приведет к наименьшему  увеличению тарифа. Если же электроэнергетику  рассматривать как отрасль, обеспечивающую получение дивидендов, то инвестиции необходимо получать из прибыли, и в  этом случае повышение тарифов будет  наибольшим, поскольку увеличение прибыли, направляемой на инвестиции, ведет  к росту налогов на прибыль"'. Нужно ли говорить, что сторонники этой позиции не просто добиваются налоговой льготы, но и перечеркивают  принципиальное различие между текущими расходами и капитальными затратами (последние не являются расходами  данного года), а также общепринятые правила их отражения в себестоимости  продукции.[12,35]

III. СТАТИСТИЧЕСКАЯ  ЧАСТЬ 

3.1. Две концепции  — две практики регулирования  цен методом нормирования прибыли 

За рубежом в  регулируемых отраслях широко используется метод нормирования рентабельности по отношению к использованному  капиталу. Суть метода заключается  в том, что прибыльность компании должна быть достаточной, чтобы обеспечивать ее инвесторам тот уровень отдачи на вложенный капитал, какого они  могли бы достичь, инвестируя капитал  в другие направления со сравнимым  риском. 

В России такой метод  пока не применяется, прибыль планируется  исходя из "потребности" регулируемых компаний в средствах и политически  приемлемого повышения цен. Следовательно, норма прибыли устанавливается  не из соображений удержания или  привлечения инвесторов. Но на основе регулирования цен (ив результате отсутствия конкуренции в соответствующих  отраслях) у компаний при необходимости  создаются повышенные внутренние источники  накопления. Например, в тарифы атомных  электростанций включаются так называемые целевые инвестиционные средства, предназначенные  на поддержание безопасности и развитие атомной электроэнергетики. Абонентская  плата за электроэнергию, взимаемая  РАО "ЕЭС России", в большей  своей части предназначается  для образования инвестиционных средств. На нефтепроводном транспорте появился дополнительный ин­вестиционный  тариф, используемый на финансирование строительства Балтийской трубопроводной системы. Из высказываний высших менеджеров естественных монополий становится вполне ясным, что в каждой из них  желательно расширение практики применения "инвестиционной составляющей" в регулируемых ценах и тарифах.[15,29] 

Эта российская особенность  регулирования цен и неразвитость рынка капитала наложили определенный отпечаток на финансовую политику российских естественных монополий, которые почти  не обращаются на рынок капитала за средствами для финансирования собственных  капитальных вложений, полагаясь  главным образом на внутренние источники  накопления. Анализ источников финансирования инвестиций в основной капитал по крупным и средним предприятиям отраслей естественных монополий в  России в 1999-2000 гг. свидетельствует  о большой доле собственных средств  в источниках финансирования капиталовложений (см. табл.). Так, в 1999 г. она составляла в среднем 74%. Наиболее высока эта  доля на железнодорожном транспорте и в электроэнергетике. В газовой  промышленности, на трубопроводном транспорте и в отрасли связи она ниже и соответственно выше доля привлеченных средств. Однако большая доля привлеченных средств не всегда свидетельствует  о зрелости отрасли с точки  зрения ее рыночной трансформации. Нужно  иметь в виду, что некоторые  источники привлеченных средств  не имеют рыночного характера: бюджетные  средства, средства внебюджетных фондов, а также заемные средства других организаций в тех случаях, когда  должники аффилированы со своими кредиторами. 

Как видно из данных таблицы, в 1999 г. связь - единственная отрасль, в которой среди источников финансирования капиталовложений используется эмиссия  акций (0,3%). Она характеризуется существенной долей кредитов банков в общем  объеме фондов, направляемых на инвестиции (12,3%), а также самой высокой  долей прибыли в финансировании капиталовложений (28,2%). 

Таким образом, связь  как отрасль в наибольшей степени  ориентирована на внешние рыночные источники финансирования капиталовложений, поскольку больше других отраслей естественных монополий подчинена стимулам рынка. Объясняется это тем, что часть  ее тарифов не регулируется, а те, которые регулируются, привлекают меньше внимания правительства и населения, поскольку услуги связи занимают относительно скромное место в расходах большинства потребителей.[12,40] 

В газовой промышленности в 1999 г. доля прибыли в источниках финансирования капиталовложений составила  всего лишь 0,6%, что существенно  меньше, чем в электроэнергетике, на железнодорожном и трубопроводном транспорте (15-17%). Зато доля "заемных  средств других организаций" на два  порядка больше (30,6%), чем в электроэнергетике (0,4%) и на железнодорожном транспорте (0,1%). В целом в 1999 г. электроэнергетика, железнодорожный транспорт, газовая  промышленность и трубопроводный транспорт  опирались в первую очередь на нерыночные формы привлечения средств  для капиталовложений в основные фонды. 

В 2000 г. на первый взгляд ситуация в анализируемых отраслях заметно изменилась по сравнению  с 1999 г. В среднем по пяти отраслям доля собственных средств в источниках финансирования капиталовложений упала  до 38%, а доля привлеченных средств  выросла до 62%. Однако более пристальное  рассмотрение данных приводит к выводу, что ситуация в обращении предприятий  этих отраслей на рынок капитала практически  не изменилась. 

Объем привлеченных средств увеличился из-за резкого  роста прочих источников. В 2000 г. прочие привлеченные средства составили (в  среднем по пяти отраслям) 41,7% всех источников финансирования инвестиций в основные фонды (против 7,1% в 1999 г.). Особенно велики объемы прочих источников в газовой  промышленности и на железнодорожном  транспорте. В последней отрасли  огромные средства централизуются в  фонде министерства, а затем направляются на конкретные предприятия для приобретения и создания основных фондов. Предприятия  показывают эти источники в статистической отчетности как "прочие". Нечто  подобное происходит, по-видимому, и  в системе ОАО "Газпром", который  значительную часть основных фондов перевел на баланс головной организации  и предоставляет их в аренду дочерним и зависимым организациям. Как  видим, изменившаяся в 2000 г. структура  источников финансирования инвестиций в основные фонды свидетельствует  главным образом о развитии процессов  централизации и перераспределения  средств внутри систем взаимозависимых  организаций. Впрочем, в  
 
 

Таблица 3.1 

Источники финансирования инвестиций в основной капитал по крупным и средним предприятиям отраслей естественных монополий в  России в 1999—2000 гг. 

электроэнергетике финансовая политика предприятий становится все более рыночно ориентированной, если судить по структуре источников финансирования капиталовложений. 

На основе анализа  приведенных выше данных, экспертных оценок и сведений о выпуске корпоративных  облигаций крупнейшими компаниями можно сделать общий вывод. В  газовой промышленности и на трубопроводном транспорте доля внешних рыночных источников финансирования капитальных вложений составляет 3-4%, а по более реалистичной оценке - 1-2%. На железнодорожном транспорте их доля еще меньше. В электроэнергетике  и отрасли связи доля рыночных источников - 10 и 15% соответственно или, скорее всего, - 8 и 13%. Для сравнения  заметим, что в США средства, привлеченные с рынков капитала, составляют в  среднем около 1/3 всех источников финансирования капитальных вложений субъектов  естественных монополий (остальные 2/3 - амортизация и нераспределенная прибыль). 

Структура источников финансирования капиталовложений естественных монополий в России мало чем отличается от структуры, присущей нерегулируемому  сектору экономики. Это можно  объяснить особенностями российского  капитализма. В 1999 г. все хозяйственные  организации России направили на выплату дивидендов и процентов  всего 2,4% по отношению к прибыли  рентабельных организаций. В промышленности этот показатель составил 1,4%, на транспорте в целом - 1%, в отрасли связи - 4,3%. 

Следует отметить, что  политика регулирования цен на продукцию  естественных монополий косвенно препятствует формированию рынка капитала в России. Такое воздействие нельзя упускать из виду, поскольку инвестиции естественных монополий составляют значительную часть (около 30%) всех инвестиций в экономику  России. 

Нужно ли доказывать, что применяемый ныне порядок  финансирования капиталовложений не заинтересовывает в эффективном их использовании. "Целевые инвестиционные средства" (как и бюджетные ассигнования) ничего не стоят предприятию в  отличие от других источников финансирования капиталовложений. Неудивительно, что  история естественных монополий  в России - это череда примеров неэффективности  их капиталовложений. 

Далеко нецелевое  использование "целевых инвестиционных средств" долгое время демонстрировал Единый фонд стабилизации и развития ОАО "Газпром", просуществовавший  до 1997 г. По данным Счетной палаты РФ, в 1995 г. расходы из этого фонда  на финансирование капитальных вложений составили около 70% всех его расходов, а в 1996 г. - уже менее 30% (остальное - расходы на пополнение оборотных  средств, подготовку кадров, выставки, командировочные расходы и т.п.). По ее оценке, нормативы образования  фонда были явно завышены и не отвечали реальным потребностям "Газпрома". Неиспользованный остаток фонда  на 1 января 1995 г. составил 3,6 трлн. руб., на 1 января 1996 г. - почти 19 трлн. руб. 

Бесплатность инвестиций порождает распыление средств по многим стройкам, долгострой, в энергетике строительство дорогих новых  станций вместо более дешевой  реконструкции действующих, использование  услуг посредников, бартерных операций. Все это приводит к удорожанию единицы производственной мощности. Например, по данным Института энергетических исследований РАН, в электроэнергетике  в 1986-1990 гг. на 1 кВт введенной мощности было затрачено в среднем 750 долл., а в 1991-1995 гг. - уже 1750 долл. 

Финансирование капиталовложений за счет "инвестиционной надбавки" угнетает и разрушает частную  собственность как общественный институт. Активы, созданные за счет "целевых инвестицион­ных средств", оказываются в собственности  акционеров, которые не были инвесторами (в данном случае вообще нет инвесторов - лиц, добровольно предоставляющих  свои средства в расчете на заработок). С другой стороны, акционеры как  инвесторы не получают должного вознаграждения (дивиденды не выплачиваются или их размер носит чисто символический характер).

3.2. Тарифное регулирование  естественных монополий  

Никакое, даже самое  совершенное ценовое регулирование  не приведет к успеху без восстановления государственного влияния в принадлежащих  ему субъектах естественных монополий (РАО "ЕЭС России", МПС и РАО "Газпром"). Не дело, когда трастовый  договор по управлению долей государства  в Газпроме характеризуется президентом  ни много, ни мало как "грабеж страны", а с момента образования РАО "ЕЭС России" ни одного обсуждения данной проблемы совместно с правительством не проводилось, в то время как  оно "обросло" сотнями посреднических фирм, направляющих финансовые потоки в обход не только бюджета, но и  самой компании. 

В соответствии с  указом президента от 28.02 1995 г. № 221 "О  мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" для  наведения порядка созданы коллегии представителей государства в естественных монополиях, которые должны содействовать  росту курсовой стоимости акций  этих компаний, контролировать своевременность  внесения в госбюджет всех положенных платежей, следить за соблюдением  антимонопольного законодательства и  созданием элементов конкурентной среды. Президентский указ носит  концептуальный характер и не содержит конкретного плана реорганизации, хотя выделение внутри естественных монополистов структурных подразделений  прописано достаточно четко.[14,135] 

Не забыты естественные монополисты и в коммунальной сфере. Так, наведение порядка в  локальных естественных монополиях (коммунальных предприятиях) предполагает внедрение энергосберегающих технологий начиная с установки счетчиков  и водомеров в квартирах российских граждан, что, по словам Б. Немцова, может  дать до 30 % экономии издержек. 

Больше вопросов возникает с ценовым регулированием естественных монополий. Ценовое пространство России в настоящее время включает в себя две сферы. Первая - сфера  свободных рыночных цен, которые  устанавливаются самими хозяйствующими субъектами на основе баланса спроса и предложения. Причем цены на продукцию  предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке, но не относящихся  к естественным монополиям, также  формируются свободно и входят в  данную сферу, хотя и контролируются антимонопольными органами России. Вторая - сфера прямого государственного регулирования цен и тарифов  на продукцию естественных монополий  и так называемые социально значимые товары.