Дефицит государственного бюджета и пути его преодоления

Наличие крупного бюджетного дефицита было основной проблемой  российской бюджетной системы в 90-х годах XX века в период активных экономических преобразований. Наибольший дефицит консолидированного бюджета  России имел место в 1994 году. Он составлял 10,7% от валового внутреннего продукта, более 28% от расходов бюджетной системы. Федеральный бюджет 1994 года был утвержден с дефицитом 70,0 трлн. руб., что составляло 36% от объема расходов.

Законами  о федеральном бюджете России дефицит предусматривался вплоть до 2000 года. Однако, к концу десятилетия  его величина постепенно сокращалась, причем не только в относительном, но и в абсолютном выражении. Если в 1998 году дефицит федерального бюджета  был запланирован в объеме 132,4 млрд. руб. (4,7% от ВВП), то в 1999 году плановый показатель составил 101,4 млрд. руб. (2,54% ВВП), а в 2000 году - 57,9 млрд. руб., или 1,08% от прогнозируемого  объема ВВП. Фактически же в 2000 году федеральный  бюджет был исполнен с профицитом - впервые за последнее десятилетие  реформ. Доходы бюджета превысили  его расходы на 112,7 млрд. руб. В  законе о федеральном бюджете  на 2003 год превышение доходов над  расходами было предусмотрено в  сумме 72,2 млрд. рублей.

Сбалансированность  бюджета является одним из основных принципов составления бюджета  и построения бюджетной системы  любого государства. Она может быть достигнута разными методами.

  Сбалансированность бюджета, составленного  путем достижения равенства доходов  и расходов, обеспечивается автоматически.  Сбалансированность бюджета, составленного  с превышением расходов над  доходами (т.е. с дефицитом), достигается  путем изыскания источников финансирования  дефицита. В этом случае сбалансированность  бюджета предполагает равенство  планируемых расходов объему  доходов и поступлений из источников  финансирования дефицита бюджета.  Составление бюджета с профицитом  формально допустимо, однако оно  является скорее исключением,  чем правилом, поскольку имеет  ряд негативных последствий для  развития экономики. В этом  случае происходит завышение  налоговой нагрузки на субъекты  хозяйствования, что приводит к  изъятию из их оборота денежных  средств и снижению эффективности  функционирования экономики в целом. Подходы правительств различных государств к выбору методов сбалансированности бюджетов различались на разных этапах исторического развития. До 30-х гг. XX в. национальные правительства строили свою финансовую политику исходя из стремления к достижению ежегодного равенства доходов и расходов. Это соответствовало представлениям об ответственном перед страной правительстве, которое без надобности не увеличивает расходы, не повышает налоги и не накапливает долги. Мировой экономический кризис 1929—1930 гг. заставил многих представителей экономической науки пересмотреть взгляды на обоснованность использования такого метода достижения сбалансированности бюджетов. Кризис наглядно показал, какую опасность для общества представляют массовые банкротства предприятий, растущая армия безработных и другие негативные последствия обвального падения производства и потребления. Антикризисные мероприятия стали неотъемлемой частью национальной политики многих стран, предполагавшей активное использование государственных финансов в качестве инструмента регулирования экономики. В бюджетной сфере такой практике соответствовала политика циклического балансирования бюджета с оправданием его дефицита, направленного на стимулирование экономического развития.

Представители кейнсианской теории обосновали отсутствие необходимости достижения ежегодного равенства доходов и расходов бюджета и заложили фундаментальные  основы использования государственных  расходов, налогов, бюджетного дефицита и государственных заимствований  для оптимизации условий развития на разных фазах экономического цикла. При этом была доказана необходимость  достижения равенства доходов и  расходов бюджета в рамках всего  цикла экономического развития, а не на отдельных его фазах.

С 80-х гг. XX в. на основе теории «экономики предложения» (кейнсианство же концентрировало  внимание на регулировании спроса) формируются новые взгляды на проблему использования государственных  финансов для стимулирования экономического роста. Появляются и начинают применяться  на практике теории «компенсирующего бюджета», «функциональных финансов»  и т.п. При некотором различии в подходах к тактике использования  отдельных финансовых инструментов, в отношении к бюджетному дефициту, общим для этих теорий является признание  необязательности ежегодного достижения равенства между расходами и  доходами бюджета, активное использование  государственных расходов и налоговой  политики для постоянного поддержания  в стране благоприятной макроэкономической ситуации. Разрыв между бюджетными доходами и возрастающими расходами  покрывается поступлениями от государственных заимствований.

В настоящее время правительства  экономически развитых стран взяли  на вооружение рекомендации современных  теорий использования государственных  финансов для целей регулирования  экономики. В этих условиях бюджетный  дефицит и сопутствующий ему  государственный долг рассматриваются  не как «зло» экономики, а как  гибкие и эффективные инструменты  государственной политики. Однако их использование имеет определенные рамки. Экономическая наука установила (а практика это подтверждает), что  предельным уровнем бюджетного дефицита являются 3% ВВП. Максимальной границей государственной задолженности  в Европейском союзе, например, считается 60% ВВП.

Правительства государств с развивающейся и  переходной экономикой, где перспективы  роста не могут быть точно спрогнозированы  и определяются многочисленными (зачастую случайными) факторами, стремятся к  составлению бюджета, основанного  на равенстве доходов и расходов, но в действительности получают бюджетный  дефицит. Некоторые из них (например, правительства стран, экономика  которых ориентирована на экспорт  энергоресурсов) вынужденно проводят политику профицитного бюджета и  формирования на этой основе стабилизационных (резервных) фондов.

Однако  необходимо отметить, что достижение равенства доходов и расходов бюджета является довольно редким случаем  в практике составления бюджетов. Его можно добиться только на пути сдерживания роста государственных  расходов и установления в стране уровня налогообложения, достаточного для получения бюджетных доходов  в целях покрытия всех необходимых  и разумных общественных потребностей. Профицитный бюджет, как это было отмечено ранее, не способствует эффективному функционированию экономики. В большинстве  стран мира бюджеты составляются с превышением расходов над доходами, и нередко дефициты принимают  размеры, угрожающие социально-экономическому развитию государства

Бюджетный дефицит и профицит могут быть первичными и общими (итоговыми). Первичный  дефицит имеет место при превышении суммы бюджетных расходов (за минусом  расходов на обслуживание долга) над  величиной его доходов. Первичный  профицит образуется при превышении доходов над величиной расходов (за минусом расходов на обслуживание долга). Общий дефицит и профицит определяются на основе сравнения общих  сумм бюджетных расходов и доходов.

Дефицит бюджета  может быть краткосрочным и долгосрочным. Краткосрочный дефицит складывается в рамках одного финансового года. Он выявляется в случаях отклонения по каким-либо причинам макроэкономических условий, в которых проходило  исполнение бюджета, от условий его  составления и утверждения. Долгосрочный дефицит бюджета выявляется на протяжении ряда лет. Он порождается устойчивыми  факторами, которые из года в год  приводят к превышению расходов бюджета  над его доходами. Основными причинами  долгосрочного (хронического) бюджетного дефицита могут быть высокие непроизводительные расходы в период ведения войн и подготовки к ним, экономическая  и политическая нестабильность в  переходный период, неэффективность  экономической системы, ошибки в  экономической политике, ведущие к сокращению налоговой базы.

Различают структурный  и циклический бюджетный дефицит (профицит). Государство, использующее финансы в качестве инструмента  регулирования экономики, может  сознательно пойти на увеличение бюджетных расходов или снижение налоговой нагрузки на предпринимателей. В этом случае неизбежно появление структурного бюджетного дефицита. Циклический дефицит бюджета вызывается в первую очередь сокращением налоговой базы в условиях падения производства в фазах экономического кризиса и депрессии и только во вторую очередь — желанием правительства компенсировать сокращение спроса путем увеличения государственных расходов. Обратная ситуация возникает в фазах оживления и подъема: с ростом производства расширяется налоговая база и возрастают доходы бюджета, но правительство сокращает расходы для того, чтобы нивелировать увеличение спроса со стороны предпринимателей и населения.

Различают также  активный и пассивный бюджетный дефицит.

Активный  дефицит есть результат сознательного  увеличения государственных расходов в целях регулирования экономики.

 Пассивный  дефицит возникает в случае  падения объема налоговых поступлений  в условиях снижения экономической активности в стране. 

Достижение  сбалансированности бюджета в условиях его дефицитности имеет ряд проблем. Если дефицит имеет краткосрочный  характер, то правительству достаточно проведения мер по ограничению роста  бюджетных расходов или сокращению налоговых поступлений. Если дефицит  имеет долгосрочный характер, то правительство  не может обойтись только бюджетно-налоговыми мерами: необходимы проведение реструктуризации экономики, внедрение новых технологий, модернизация производства, финансовое оздоровление предприятий, принятие иных мер общеэкономического характера  по устранению причин, определяющих наличие хронического дефицита.

Всякий бюджетный  дефицит нуждается в изыскании  источников его финансирования. Основными  способами привлечения средств  для покрытия разрыва между расходами  и доходами бюджета являются проведение государственных заимствований, продажа  государственных запасов, имущества  и земельных участков, кредитно-денежная эмиссия (монетизация).

Кредитно-денежная эмиссия представляет собой инфляционный способ покрытия бюджетного дефицита, поскольку непосредственно ведет  к увеличению количества денег в  обращении. Это обстоятельство делает использование монетизации довольно редким явлением в практике финансирования дефицитов: применяется в годы военного противостояния, коренной ломки социально-экономического уклада жизни общества, в условиях глубокого кризиса государственных финансов и т.п.

Долговое  финансирование бюджетного дефицита посредством  государственных заимствований  представляет собой в основном неинфляционный способ покрытия разрыва между расходами  и доходами бюджета. С помощью  заимствований государство осуществляет перераспределение спроса от одних  групп потребителей к другим, а  также между разными территориями, не увеличивая совокупного спроса. Это предопределило широкое распространение данного способа покрытия бюджетного дефицита.

Продажа государственных  запасов, имущества и земельных  участков является также неинфляционным способом финансирования дефицитного  бюджета. Однако он используется не часто, поскольку сами объекты реализации являются ограниченными.

В результате проведения работы по привлечению источников финансирования бюджетного дефицита все  бюджетные расходы обеспечиваются источниками финансирования и тем  самым достигается сбалансированность бюджета.

Таким образом, под сбалансированностью бюджета  следует понимать состояние бюджета, при котором объем предусмотренных  расходов соответствует либо объему доходов (при равенстве доходов  и расходов), либо совокупному объему доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета (при бюджетном дефиците).

Бюджетный кодекс РФ в ст. 33 рассматривает сбалансированность бюджетов как один из основных принципов  бюджетной системы РФ и предполагает необходимость достижения равенства  расходов бюджетов всех уровней бюджетной  системы суммарному объему доходов  бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита. Составление  бюджетов с профицитом российским законодательством не предусмотрено.

Бюджетный кодекс РФ в ст. 92 устанавливает ограничения  для размера утверждаемых дефицитов  бюджетов всех уровней бюджетной  системы РФ. Так, размер дефицита федерального бюджета, утвержденный федеральным  законом о федеральном бюджете, не может превышать суммарный  объем бюджетных инвестиций и  расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации в  соответствующем финансовом году. Размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), утвержденный законом (нормативным актом представительного  органа местного самоуправления) субъекта Российской Федерации (органа местного самоуправления) о бюджете на планируемый  год не может превышать 15% (соответственно 10%) объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней. Однако в случае утверждения  законом субъекта Российской Федерации (нормативным актом представительного  органа местного самоуправления) о  региональном (местном) бюджете на соответствующий  год размера поступлений от продажи  имущества предельный размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) может превышать  указанные выше ограничения, но не более  чем на величину поступлений от продажи  имущества.

Принятие  бюджета на очередной финансовый год с дефицитом предполагает необходимость утверждения соответствующим  законом (решением) о бюджете источников финансирования дефицита бюджета (внутренних и внешних). При этом источники финансирования дефицита федерального бюджета могут быть как внутренние, так и внешние, в то время как дефицит региональных и местных бюджетов может покрываться только внутренними источниками.