Антимонопольное регулирование за рубежом и в РФ

Если говорить о естественных монополиях, то, например, до настоящего времени тарифы на услуги электроэнергетики регулируются «Положением  о Государственном регулировании  тарифов на электроэнергию и тепловую энергию в Российской Федерации». Анализ этого Положения показывает, что, собственно, о государственном  регулировании в нём нет и  речи, поскольку всё «регулирование»  заключается в утверждении представляемых проектов тарифов на тепловую и электроэнергию энергетическими региональными  комиссиями. Если комиссии не рассмотрели  эти проекты и не ввели их официально через 20 дней с момента представления  им расчетных материалов по установленным  формам, то вне зависимости от причин задержки тарифы вводятся автоматически, то есть даже не пройдя процедуру согласования.

Это Положение  вместо организации государственного регулирования открывает широкие  возможности для полного произвола  в установлении тарифов на электроэнергию со стороны организаций, осуществляющих её производство и распределение, т.е. в первую очередь РАО «ЕЭС России» и региональных АО.

Результатом диктата  цен на тепло и электроэнергию явилось резкое возрастание доли затрат на них в себестоимости  многих видов продукции промышленности.

Недоработки антимонопольного законодательства сочетаются с непродуманной  практикой его исполнения. Особенно неудовлетворительной представляется практика преобладающего использования  метода установления предельного норматива  рентабельности не по отношению к  фондам предприятий-монополистов, а  по отношению к себестоимости  их продукции. Такой метод критикуется  в печати как побуждающий предприятия  не к снижению цен, а к накручиванию издержек, снижению качества и расточительству, снижению инвестиционной активности предприятий. Недостаточно эффективно ведётся реализация принятой еще в 1994 году государственной  антимонопольной программы. На заседание Президиума Правительства РФ представителями Федеральной антимонопольной службой было отмечено, что за трёхлетний период работы Комитета в него поступило более 11 тысяч жалоб на нарушение антимонопольного законодательства. К рассмотрению было принято 2 тысячи дел, но в 1,9 тысяч случаев нарушения были устранены до передачи материалов в суд.

При этом особо  было отмечено, что на долю естественных монополий приходилось 40% от общего числа принятых к рассмотрению дел. Около 700 дел касались злоупотреблений  местных органов власти, которые  устанавливали незаконные барьеры  на пути рыночной конкуренции и перемещения  партий товаров.

Пока уровень развития конкуренции в нашей стране явно недостаточен. Специалисты называют несколько причин этого: во-первых, приватизация не привела, как ожидалось, к появлению эффективных собственников, которые заботились бы о развитии предприятия; во-вторых, принудительная реорганизация (реструктуризация) предприятий не была использована должным образом, хотя могла бы облегчить массовое образование новых конкурентоспособных хозяйствующих субъектов; в-третьих, малый бизнес так и не получил должного развития.

Во многих странах именно малый бизнес является основой формирования конкурентной среды, полигоном для  испытания технологических и  экономических проектов. У него больше возможностей маневрировать капиталом, переключаясь с одного вида деятельности на другой, ниже операционные расходы, у работников выше чувство причастности к делам фирмы и заинтересованность в ее успехе.

Чем выше доля малых предприятий в общем числе хозяйствующих субъектов и численности занятых, тем меньше безработица и выше конкуренция. Однако сегодня темпы роста числа этих предприятий замедлились, занимаются они в основном торговлей и посреднической деятельностью.

Для развития малого бизнеса  необходимы доступные кредиты и  льготное налогообложение, создание лизинговых компаний, технопарков, бизнесинкубаторов, информационных, консалтинговых и учебно-деловых  центров, а также вовлечение малых  предприятий в новые сферы  деятельности, международные программы  сотрудничества. Пока же все это  остается благим пожеланием из-за скудости госбюджета, недостатка политической воли у властей, противодействия  чиновников, настроенных против рыночных реформ.

2.4 Направления совершенствования российской системы антимонопольного регулирования.

          Что же целесообразно сделать, чтобы повысить эффективность действующего антимонопольного законодательства? Как скорректировать всю систему антимонопольного регулирования?

          Во-первых, необходимо скорректировать имеющиеся антимонопольные законы в указанных выше направлениях с одновременным «сжатием» их объема. В данном случае краткость, максимальная ясность и прозрачность законов являются залогом успеха. Нагромождение статей, норм, ограничений и санкций приведет лишь к дополнительным нарушениям и негативным эффектам в экономике. Здесь можно указать на классический пример с антитрестовским законом Дж.Шермана, принятым в США в 1890 г. Запутанность и двусмысленность формулировок этого закона, отсутствие стройного механизма его реализации и наличие в нем множества лазеек сделали его абсолютно неэффективным. Провозгласив незаконным сотрудничество фирм посредством торговых объединений, закон спровоцировал их вынужденное слияние на стадии производства, что привело лишь к усилению концентрации бизнеса. Таким образом, закон Дж. Шермана привел к обратному результату, нежели ожидалось, и тем самым только усугубил ситуацию. Следовательно, чем проще и яснее будет российское антимонопольное законодательство, тем меньше вероятность подобных исходов.

           Во-вторых, не следует провоцировать излишнюю активность антимонопольного органа. Если, как это предполагается нынешним законодательством, он будет выступать в качестве инициатора судебных дел, то это будет неизбежно приводить к злоупотреблением властями для нажима на неугодные им хозяйственные структуры. Поэтому нужно придерживаться традиционной процедуры: в любом деле должен быть истец и ответчик. В качестве истца должны выступать хозяйствующие субъекты, которые испытали на себе действие недобросовестной конкуренции со стороны потенциального монополиста, которые и должны выступать в качестве ответчика. Сама же жалоба может подаваться в антимонопольный орган, который выступает в качестве своеобразного «институционального буфера»: он проводит предварительное разбирательство и по его результатам обращается в суд совместно с истцом. Такая процедура представляется более логичной и эффективной.

          В-третьих, организационно антимонопольный орган не должен выделяться в самостоятельную структуру исполнительной власти. Более рационально в этом случае оформить его в качестве самостоятельного Департамента антимонопольного регулирования в рамках Министерства экономического развития и торговли РФ. Указанное министерство все меньше участвует в экономической жизни страны, постоянно теряет свои функции, в то время как антимонопольное регулирование явно подпадает под его функциональную юрисдикцию. Вместе с тем «раздувание» антимонопольного органа до размеров самостоятельного Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, как указывалось выше, является неоправданным.

          В-четвертых, все рестрикции и санкции российской системы антимонопольного регулирования должны быть направлены на органы власти (федеральные, региональные, местные), так как именно они обладают серьезными возможностями для изменения «правил игры» на товарных рынках и нарушения конкурентного равновесия. Хозяйствующие субъекты должны стать в определенном смысле второстепенными участниками данного направления государственного регулирования.

          В-пятых, должен измениться характер отношений с конкурентами и монополистами. Имеет смысл сосредоточить внимание на оказании помощи конкурентам (в виде предоставления разнообразных льгот) и их поддержке в оказании сопротивления монополисту, нежели на «зажиме» самого монополиста. Данное положение непосредственно перекликается с тезисом, что основной интерес антимонопольного органа должен быть перенесен на работу с истцом, а не с ответчиком. Пока это направление возможной деятельности системы государственного регулирования в антимонопольном законодательстве не фигурирует даже в качестве потенциального. Особое место в помощи конкурентам должно принадлежать местным властям.

В-шестых, при проведении антимонопольной политики имеет  смысл полностью задействовать  арсенал «невидимых регуляторов». Раскроем смысл сказанного.

Дело в том, что в  настоящее время система регулирования  многими сторонами экономической  жизни строится не на старых императивах, предполагающих силовые методы решения проблем, а на максимальном использовании «невидимых регуляторов» государства. Важными направлениями таковых является хорошее информационное обеспечение сферы регулирования и личные контакты властей с хозяйствующими субъектами. Примером тому является система регулирования в западных странах процесса привлечения прямых иностранных инвестиций. Комфорт иностранному инвестору создается с помощью бесплатного доступа в прекрасно организованные информационные сайты соответствующего специализированного ведомства. На этих сайтах можно познакомится с законодательством страны, с условиями инвестирования и т.д. Кроме того, потенциальный инвестор может обратиться в соответствующее ведомство за необходимыми ему консультациями и помощью. Впоследствии представитель этого ведомства может «вести» фирму иностранного инвестора, т.е. оказывать инвестору постоянную юридическую помощь по вопросам защиты его инвестиционных интересов от возможных недоразумений и нелепых ошибок. Таким образом, информационная открытость страны и готовность чиновников к личным контактам и позитивному диалогу с предпринимателем являются «невидимыми» для общества, но очень важными и эффективными способами современного регулирования разных сторон экономической жизни.

           В этой связи было бы целесообразно российскому антимонопольному ведомству отслеживать всю информацию о деятельности потенциальных монополистов и вступать с ними в конструктивный диалог по поводу возможной корректировки их деятельности. Хорошим примером может служить Дж.П.Морган, с которым постоянно встречались для консультаций американские президенты, среди которых был не только расположенный к нему Г.Кливленд, но начавший против него антимонопольное преследование Т.Рузвельт. Дело в том, что, договорившись по определенным вопросам с монополистом, государство может оказывать такое влияние на соответствующий рынок, которого оно никогда не добьется при высокой конкурентности этого рынка. Данный фактор не стоит упускать из виду.

3.Деятельность Федеральной антимонопольной Службы

С 2004 г. начинается новый этап развития антимонопольного регулирования. В  рамках административной реформы государственных  органов управления создается Федеральная  антимонопольная служба (ФАС), задачей  которой является не только и не столько антимонопольное регулирование, сколько развитие полноценной политики поддержки конкуренции. ФАС проводит политику, направленную на участие  антимонопольных органов в формировании государственной промышленной политики в России, в то время как экономическая  политика пока еще в недостаточной  степени ориентируется на согласование с конкурентной политикой.

Но несмотря на значительные подвижки в разработке мер антимонопольной  политики, она в реальности по-прежнему носит пассивный характер. Как  показывает практика, все без исключения антимонопольные дела фиксируют  реакцию антимонопольных органов  на возникновение той или иной ситуации. Выявление нарушений происходит только по жалобам самих субъектов. Если жалоб нет, то и монопольных  эффектов как бы не существует, хотя реальные нарушения в деятельности конкурентного механизма уже  могут иметь место.

Полноценная конкурентная политика не может осуществляться без четко  определенной цели - своего рода "модели идеальной конкуренции" (или работающей конкуренции), к которой надо стремиться. Должны быть разработаны границы  оптимального уровня конкуренции. Нужно  ответить на вопросы: при каком минимальном  уровне конкуренция еще эффективна и исключения из антимонопольного законодательства могут считаться допустимыми, при  каком максимальном уровне конкуренция  еще не становится разрушительной для  самого рынка?

Дальнейшее развитие взаимоотношений  между органами, реализующими конкурентную и экономическую политики, видится  также и на пути сближения российского  конкурентного права и конкурентного  законодательства ЕС, в нормах которого находят отражение представления о гармонизации интересов двух политик. И здесь ключевое значение имеет положение о политической независимости антимонопольных органов. Как показывают зарубежные исследования, эффективность политики поддержки конкуренции находится в обратной зависимости от степени политизированности соответствующего органа. В этой связи важно указать на существенную зависимость ФАС России от политического курса Правительства. Так, главу ФАС назначает и освобождает Президент РФ, а его заместителей - Правительство РФ.

Политическая зависимость антимонопольного органа может снижать действенность  принимаемых решений в угоду  политическим целям, хотя может сопровождаться и более гибким подходом к другим видам экономической политики, проводимым в рамках одного и того же основного  политического курса. Что лучше: более жесткая конкурентная политика независимого антимонопольного органа с вероятностью угрозы столкновений с другими ведомствами или  более гибкое в целом антимонопольное  регулирование, но при опасности  оставления без внимания ключевых факторов, ограничивающих конкуренцию - это вопрос, ответ на который надлежит искать сегодня и конкурентной, и экономической  политике.

Активизация политики поддержки конкуренции  видится в ее нацеленности на предотвращение появления неоправданных конкурентных преимуществ отдельных экономических  субъектов за счет как стратегического  поведения фирм на товарных и финансовых рынках, так и неадекватной государственной  поддержки каких-либо рыночных агентов. Рост эффективности деятельности антимонопольных  органов требует совершенствования  нормативно-правовой базы и методологического  обеспечения. Необходимо принятие нового Закона "О конкуренции", так  как в действующий закон уже  внесены все возможные изменения.