Особенности правового регулирования недропользования

     Действующее законодательство подразделяет все  полезные ископаемые на два основных вида: общераспространенные и необщераспространенные.

     Как говорит само наименование, общераспространенные полезные ископаемые распределены в недрах относительно равномерно и их месторождения встречаются повсеместно.

     К необщераспространенным полезным ископаемым относятся все прочие полезные ископаемые, которые действующим законодательством  не отнесены к числу общераспространенных.

     Отнесение полезных ископаемых к категории  общераспространенных или необщераспространенных имеет важное юридические последствия, ибо правовой режим участков недр, представляемых в пользование для  разработки этих полезных ископаемых, имеется существенные различия. Во-первых, порядок пользования недрами для разработки общераспространенных полезных ископаемых, как правило, регулируются законодательством субъектов РФ, в то время как порядок использования недр в целях добычи необщераспространенных полезных ископаемых регламентируется действующим законодательством. 

     Во-вторых, установлен разный порядок предоставления горных отводов в целях разработки общераспространенных и необщераспространенных полезных ископаемых.

     В-третьих, разработка общераспространенных полезных ископаемых для своих хозяйственных нужд разрешена всем землепользователям в пределах границ предоставленных им земельных участков, без предоставления горных отводов или выдачи специальных разрешительных на то документов, в то время как разработка необщераспространенных полезных ископаемых для своих хозяйственных нужд землепользователями в пределах предоставленных им земельных участков без предоставления горных отводов запрещена.

     Разносторонность  полезных свойств недр проявляется в значительном числе видов пользования недрами, закрепленных действующим законодательством: геологическое изучение недр; промышленное освоение месторождений полезных ископаемых (проектирование и строительство горнодобывающих предприятий, эксплуатация месторождений полезных ископаемых); строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (метрополитенов, туннелей, трубопроводов, коллекторов и т.п.); подземный сброс сточных вод, захоронение вредных веществ и отходов производства;

     К общераспространенным полезным ископаемым относятся: песок (кроме формовочного, стекольного и для фарфорофаянсовой и огнеупорной промышленности), галька, гравий, глина (кроме огнеупорной  формовочной и для фарфорофаянсовой и цементной промышленности, красочной, бентонитовой, керамзитовой, кислотоупорной и каолина), камень булыжный, кремень, песчаник (кроме битуминозного, облицовочного и динасового), кварцит (кроме динасового, флюсового, облицовочного, железистого и для производства кристаллического кремня), мел (кроме мела для цементной, химической, стекольной и т.п.).

     Подземное хранение нефти, газа и других продуктов; эксплуатация ресурсов глубинного тепла  Земли для теплоснабжения городов  и поселков, а особенно в районах, испытывающих недостаток в топливе  и не имеющих централизованного  теплоэлектроснабжения, для выработки электроэнергии, обогрева грунта в теплицах и парниках и т.д.

     Вопросы владения, пользования и распоряжения участками недр, содержащими драгоценные  металлы и драгоценные камни, находятся в совместном ведении  Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации. 

     Разграничение между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации собственности  на указанные объекты осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом Российской Федерации "О недрах", другими  федеральными законами, регулирующими вопросы пользования недрами.

     Российская  Федерация обладает суверенными  правами и осуществляет юрисдикцию на участках недр континентального шельфа Российской Федерации, содержащих драгоценные металлы и драгоценные камни, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о континентальном шельфе, законодательством Российской Федерации о недрах, настоящим Федеральным законом, международными договорами Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права.

       Субъекты добычи драгоценных металлов и драгоценных камней, могут получать участки недр, содержащие драгоценные металлы и драгоценные камни, в пользование на основании выданных в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах лицензий на добычу драгоценных металлов и драгоценных камней. 

     Добытые из недр драгоценные металлы и  драгоценные камни, а равно иная продукция и доходы, правомерно полученные при добыче драгоценных металлов и драгоценных камней, являются собственностью субъектов добычи драгоценных металлов и драгоценных камней, если иное не установлено лицензиями на их добычу, договорами поставок, в том числе договорами поставок продукции для федеральных нужд, заключенными с участием этих субъектов, а также международными договорами Российской Федерации.  Собственником незаконно добытых драгоценных металлов и драгоценных камней является Российская Федерация.  Аффинированные драгоценные металлы в стандартном виде, а также добытые из недр или рекуперированные драгоценные камни в рассортированном виде при продаже субъектами их добычи и производства в приоритетном порядке предлагаются:

     1) специально уполномоченному федеральному  органу исполнительной власти  для пополнения Государственного  фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации; 

     2) уполномоченным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых были добыты эти драгоценные металлы и драгоценные камни, для пополнения соответствующих государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов Российской Федерации.   

     Для гарантированного обеспечения государственных  потребностей Российской Федерации  стратегическими и дефицитными  видами ресурсов недр, наличие которых  влияет на национальную безопасность Российской Федерации, обеспечивает основы ее суверенитета, а также для выполнения обязательств по международным договорам Российской Федерации отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, могут получать статус объектов федерального значения на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Часть месторождений федерального значения, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд резервных месторождений.

     Порядок отнесения участков недр к объектам федерального значения, в том числе  к федеральному фонду резервных  месторождений полезных ископаемых, условия пользования ими, а также порядок отнесения их к федеральной собственности устанавливаются федеральными законами. Информация о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископаемых, условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр, содержащаяся в геологических отчетах и иных материалах, является собственностью заказчика, финансировавшего работы, в результате которых получена данная информация, если иное не предусмотрено лицензией на пользование недрами. ¹⁹  Геологическая информация, полученная за счет государственных средств, предоставляется по установленной форме в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации, осуществляющие ее хранение и систематизацию.   Организации, предприятия и граждане, получившие геологическую информацию о недрах за счет собственных средств, представляют эту информацию в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации и определяют условия ее использования.  Под землями, предоставляемыми для использования недр, понимаются земли, которые используются для геологического изучения недр, добычи полезных ископаемых, строительства подземных сооружений в иных целей. 

     2.3 Проблемы правового регулирования недропользования. 

     Известно, что в мире продолжается рост потребления  минерально-сырьевых и энергетических ресурсов. Устойчивое развитие России, базируется и в ближайшей перспективе, будет базироваться на минерально-сырьевой базе (МСБ), являющейся основой развития добывающего комплекса и важным условием для удовлетворения текущих и перспективных потребностей экономики с учетом экологических, социальных, демографических, оборонных и других факторов. За счет минерально-сырьевого сектора формируется более 70% валютных поступлений от экспорта. Россия по-прежнему является одним из крупнейших мировых производителей минерального сырья и занимает ведущее место в мире по его экспорту. В связи с чем, необходимо воспроизводство минерально-сырьевых ресурсов в объемах, обеспечивающих компенсацию их потребления добывающими отраслями в соответствии с прогнозами развития топливно-энергетического комплекса Российской Федерации, обеспечение рационального и комплексного использования и воспроизводства минерально-сырьевых ресурсов в интересах нынешних и будущих поколений граждан Российской Федерации. Вопросы рациональной разработки месторождений полезных ископаемых были подняты еще Александром І после доклада, в котором говорилось о хищном рудопроизводстве, чреватое недолговременным существованием руд. Разработанное и утвержденное в 1806 г. Горное Положение уже содержало вполне определенные установления на этот счет. Предписывалось, например, «чтоб Горный Начальник, для выказывания себя, не вынял вдруг лучших руд». Следовало «на начальство в особенности возлагать, чтобы (оно следило) не столько за увеличением в добыче, сколько за исправлением рудников, за правильною их разработкою, за равною добычею руд богатых и убогих, за приведением сих промыслов в самое прочное положение на будущие времена»²⁰. В РФ наблюдается тенденция откладывания на потом разработки «убогих» скважин, 40% технически благополучных но, малодебитных скважин, которые в сумме составляют 30 млн. тонн нефти в год, на действующих нефтяных промыслах простаивают. В 90-е это можно было в какой-то мере оправдывать реструктурированием нефтяной промышленности и низкими мировыми ценами на нефть, но резкий последующий рост цен, увы, не изменил политики нефтяных компаний. «Тенденция к отказу от разработки и «исправления» малоэффективных площадей и участков месторождений, ремонта скважин лишь усугублялась, что отмечалось, например, на ежегодном семинаре по разработке нефтяных месторождений во Всероссийском НИИ нефти. Задача удвоения ВВП в 4 года, объявленная Путиным в 2004 году, могла быть превратно истолкована некоторыми нефтяными компаниями как «зеленый свет» против ограничения отборов нефти из «богатых» залежей»²¹.

     Федеральное правительство США, исходя из национальных интересов страны, во все времена  занимало твердую позицию, что путем  разработки в первую очередь месторождений  более дешевой нефти за пределами США можно отсрочить исчерпание собственных запасов нефти. Поэтому в США отбирают лишь «разрешенные» объемы добычи нефти на месторождениях своей страны. Благодаря этому, например, в Калифорнии, до сих пор работают нефтью скважины, пущенные в эксплуатацию еще в 80-х годах позапрошлого века. В Великобритании закон предоставляет министру полномочия на любом месторождении откладывать разработку и сокращать добычу в целях «полнейшего извлечения запасов».  Удвоить ВВП можно и увеличив экспорт нефти. Но «сырьевой» путь – это дорога в тупик. Мы и без того слишком щедро черпаем из природных ресурсов. В то же время нефть нужна нам и для развития промышленности, сельского хозяйства, транспорта. В СССР вывозили 22% добытой нефти. Сейчас – более 70%.  

     Также рациональному использованию недр препятствует нынешняя налоговая система, которая делает невозможность разрабатывать труднодоступные месторождения. 

     «В США для стимулирования увеличения добычи нефти методами первичного, вторичного или третичного извлечения роялти могут быть снижены или отменены для всей арендной площади или для отдельного месторождения, участка внутри его площади»²². В Норвегии и Великобритании применяется дифференцированная шкала роялти, которая учитывает степень истощенности залежи, ее размеры, продуктивность, труднодоступность местности (наземные, морские). В Канаде одним из ключевых принципов менеджмента в нефтегазовой промышленности провинции Альберта, максимально способствующим цивилизованной конкуренции, является система предложений цен на нефть и газ, закрепленная законом, которая обеспечивает интерес компаний к разработке различных по характеристике (продуктивности, степени сложности извлечения нефти) нефтегазовых месторождений.

     С целью введения подобных принципов  в систему налогообложения при нефтедобыче в РФ может быть применена, например, геолого-экономическая ранговая классификация залежей нефти, апробированная при прогнозировании различных технико-экономических показателей, или другие классификации ресурсов углеводородов, разработанные в РФ. Существенно снижая налоговую нагрузку для работ с трудно извлекаемыми запасами, необходимо оценивать предельную степень «убожества» залежей, которыми следует заниматься. Другими словами, все проекты по работам в сфере малого и среднего бизнеса в сфере разработки сложно построенных, малопродуктивных залежей, работ по повышению нефтеотдачи пластов и ремонта скважин должны иметь технико-экономическое обоснование. Современные информационные технологии позволяют создавать соответствующие базы данных и оперативно осуществлять необходимые многофакторные расчеты.