Фіскальна та грошово – кредитна політика: проблеми взаємодії

4. Вплив взаємодії грошово-кредитної та фіскальної політики на макроекономічний розвиток України

З огляду на те, що обидві складові макроекономічного регулювання – фіскальна та грошово-кредитна політика, є надзвичайно дієвими виникає питання, яка їх комбінація буде сприятливішою для економічного розвитку, а яка, навпаки, може йому нашкодити.

Досвід України в поєднанні різних типів грошово-кредитної та фіскальної політики

Після розпаду Радянського Союзу незалежні держави, які утворилися, зіткнулися з багатьма проблемами, що були пов’язані зі знищенням налагодженої системи фінансово-економічних відносин. Отримання незалежності для них супроводжувалось падінням виробництва, інфляційними стрибками й руйнуванням добробуту та захищеності населення, необхідністю структурної перебудови економіки. Не стала винятком і Україна. Виникла потреба в створенні нових інструментів управління бюджетною та грошово-кредитною системами, які б відповідали умовам ринкової економіки, та адаптації старих інструментів до нових умов. Ретроспективно вивчаючи досвід проведення в Україні грошово-кредитної і фіскальної політики, можна умовно поділити пройдений шлях на три основних чотирирічних етапи. Критеріями такого поділу є ступінь жорсткості фіскальної та грошово-кредитної політики, яка визначається рівнем дефіциту бюджету у ВВП і джерелами його фінансування та швидкістю зростання грошових агрегатів.

На першому етапі (1992–1995 роки) застосовувалась практика фінансування Національним банком дефіциту бюджету, яка за своєю суттю була прямим кредитуванням уряду. При цьому, з огляду на недосконалість податкового законодавства та системи адміністрування податків при збереженні значних соціальних гарантій і високої частки державної власності в економіці, успадкованих від Радянського Союзу, рівень дефіциту бюджету був досить високим (у 1992 році він досягав майже 14% ВВП). Вливання емісійних грошей в економіку через бюджетну систему та прямі кредити Національного банку призвели до гіперінфляції, пік якої припав на 1993 рік, коли у вимірі грудень до грудня вона склала 10257%. Готівка в обігу зросла за ці чотири роки в 9 тисяч разів. Лібералізація цін, яка була проведена в той же період, також вплинула на зростання інфляції.

Через інфляцію катастрофічно скорочувались реальні доходи населення, що призвело до майже повного знецінення старих та унеможливило акумулювання нових заощаджень населення, у тому числі депозитів фізичних осіб у банках. Банківська система нового типу тільки почала розбудовуватись як національна та незалежна. Керівники новостворених банків були вимушені практично „з чистого аркушу” оволодівати ринковими знаннями та технологіями, шукати шляхи налагодження ефективної роботи банків.

Таблиця 1

Високі темпи інфляції зумовили швидке зростання номінального ВВП, проте це було лише зростання цін при значному скороченні реальних обсягів виробленої продукції. Водночас інфляція майже зруйнувала довіру до національної грошової одиниці та призвела до скорочення попиту на гроші, що зумовило зниження рівня монетизації економіки за цей період майже втричі – з 27,4% до 9,3 відсотка.

За таких умов підприємства були змушені грошові одиниці заміщувати „квазігрошима”, що призвело до широкого застосування бартерних схем розрахунків між підприємствами, взаємозаліків з бюджетом, зростання неплатежів та заборгованості. Посилення недовіри до національної грошової одиниці призвело до виконання її функцій міри вартості та засобу заощадження іноземною валютою, зростання доларизації економіки.

До 1 серпня 1995 року офіційно дозволялось використовувати готівкову іноземну валюту (переважно це були долари США) як засіб платежу на території України, що фактично означало відмову від побудови власної грошової системи на користь підтримки економік інших країн і значно ускладнювало проведення національної грошово-кредитної політики.

Суб’єкти господарювання надавали перевагу більш стабільній іноземній валюті, через що величезні емісії українських карбованців відразу виливались на валютний ринок. Це знецінювало національну валюту, що при зростаючому імпорті призводило до ще більшого зростання цін.

Намагаючись стабілізувати курс карбованця до долара, а відтак і ціни, уряд у серпні 1993 року запровадив фіксований валютний курс. При цьому фіскальна політика залишалась надзвичайно м’якою, обсяг емісії обмежено не було, а попит на іноземну валюту значно перевищував пропозицію. Вихід із цієї ситуації було знайдено не ринковими, а адміністративними методами. Частина валютної виручки експортерів мала обов’язково продаватись за офіційним фіксованим курсом, а розподілом цих валютних надходжень, які потім продавались визначеним імпортерам за фіксованим офіційним курсом, займався Міжвідомчий комітет з питань визначення пріоритетів використання валюти. Поряд з фіксованим існував ринковий курс карбованця до долара, за яким укладали угоди з купівлі-продажу валюти інші суб’єкти ринку. Різниця між офіційним і ринковим курсами наприкінці 1993 року становила більш ніж 2,5 раза, що підштовхувало експортерів до приховування валютної виручки та створювало умови для зловживань при розподілі валюти за офіційним фіксованим курсом. В результаті цього держава втрачала значні кошти, а Національний банк України фактично був позбавлений можливості проводити власну валютно-курсову політику та такого важливого інструмента грошово-кредитної політики, як операції на валютному ринку, який значною мірою контролювався урядом. Намагання утримати адміністративними важелями фіксований курс українського карбованця відносно долара США на штучному рівні, в умовах м’якої фіскальної політики та негативного сальдо платіжного балансу, не мало успіху – офіційний курс неодноразово переглядався в бік девальвації українського карбованця, і в жовтні 1994 року було вирішено відмовитись від режиму фіксованого валютного курсу.

Кошти бюджету щедро витрачались на численні дотації та субсидії, при цьому власні ресурси бюджету були замалими через значні податкові пільги, а емісійні кошти Національного банку України “проїдалися”. З 1993 до 1996 року відносний внутрішній борг зменшився з 14,7% ВВП до 4,6%. Проте таке зменшення не стало наслідком зменшення дефіциту бюджету або повернення накопичених боргів. До 1996 року внутрішній борг складався із заборгованості уряду Національному банку за емісійними кредитами в національній валюті та валютними кредитами, наданими на фінансування дефіциту бюджету. Незважаючи на те що номінальна сума заборгованості за кредитами весь час зростала (у тому числі за валютними – через девальвацію національної валюти), їх частка у ВВП зменшувалася, що пояснюється знеціненням накопиченої заборгованості Національному банку, вираженої в національній валюті, у зв’язку з високими темпами інфляції та відповідним швидким зростанням номінального ВВП. Борги уряду на ринкових умовах не обслуговувались, і зменшення рівня внутрішнього боргу відбулось виключно через знецінення активів Національного банку. Таким чином, можна зробити висновок, що на першому етапі фіскальна політика була надзвичайно м’якою. Грошово-кредитна політика, по суті, була підпорядкована м’якій фіскальній політиці. Поєднання експансивної фіскальної та грошово-кредитної політики призвело до порушення макроекономічної стабільності, розгортання гіперінфляційних процесів, значного скорочення виробництва та погіршення добробуту населення.

Головними уроками першого етапу стали необхідність надання Національному банку України незалежності в питаннях розроблення та реалізації грошово-кредитної політики з метою приборкання гіперінфляційних процесів, руйнівні макроекономічні наслідки високого дефіциту бюджету та його емісійного фінансування, а також згубність штучної фіксації курсу гривні без наявності необхідних макроекономічних передумов.

Другий етап – 1996–1999 роки. У 1996 році відбулась грошова реформа – введення гривні, якій передувала відповідна підготовка задля того, щоб нову грошову одиницю не спіткала участь старої. Національний банк у цей час посилив вимоги до учасників фінансового ринку, припинив безпосереднє емісійне кредитування уряду та економіки. Більш жорстка монетарна політика, що виражалась у зменшенні темпів зростання грошової бази та маси, призвела до зниження темпів інфляції. Дефіцит грошей спричинив підвищення процентних ставок як ціни на гроші, щоб урівноважити попит з пропозицією. Банки мали можливість заробляти на непоганій маржі між вартістю депозитних ресурсів і позик, які вони надавали. Одночасно подорожчання грошей на фоні попередньої демонетизації економіки сприяло подальшому розквіту бартеру, взаємозаліків та використанню інших грошових замінників. Нерівномірність податкового навантаження та високі податкові ставки призвели до погіршення платіжної дисципліни та зменшення грошових надходжень до бюджету. Відносний обсяг (як частка ВВП) депозитів у банківській системі продовжував знижуватись, а необхідність захищати власні доходи від інфляції посилила попит на іноземну валюту та продовження процесу доларизації економіки, курс долара зростав.

Фіскальній політиці цього часу були властиві суперечності. З одного боку, розуміючи негативні макроекономічні наслідки високого дефіциту бюджету, уряд намагався зменшити касовий дефіцит бюджету. З іншого боку, уряд був не готовий до різкого зменшення видатків бюджету – зберігались бюджетні дотації та субсидії так званим “соціально значимим та стратегічним” галузям економіки. Високий рівень заборгованості підприємств за податками та іншими обов’язковими платежами свідчив про те, що в Україні широкого поширення набували приховані форми субсидування підприємств. Дохідну ж частину бюджету „роз’їдали” численні податкові пільги, взаємозаліки та податковий борг. Касовий дефіцит бюджету хоча і було зменшено, він залишався відносно високим (середньорічний показник у цей період становив 3,8% ВВП). Крім цього, виникла проблема прихованого дефіциту бюджету – через накопичення пільг бюджету за заробітною платою, соціальними виплатами, по розрахунках за енергоносії. Серед позитивних зрушень цього етапу слід також відзначити те, що фінансування дефіциту бюджету відбувалось більш ринковим шляхом – за рахунок випуску державних цінних паперів і продажу їх на аукціонах, але відносно високий рівень дефіциту бюджету призводив до постійного зростання державного боргу, як внутрішнього, так і зовнішнього.

Головними причинами зростання державного боргу були, з одного боку, незбалансованість бюджету, з другого – неефективне використання залучених ресурсів. Запозичені кошти використовувались передусім на фінансування поточних видатків уряду та державних підприємств, а також погашення їх боргів. Для надання кредитів же, що мали інвестиційну спрямованість, бракувало належного економічного обґрунтування та контролю за їх цільовим і ефективним використанням. Неефективні напрями використання коштів не тільки не створювали потенціалу для обслуговування боргів у майбутньому, а й закономірно підвели державу до межі боргової кризи.

Джерелами внутрішніх державних позик в Україні в другому періоді, крім опосередкованої грошової емісії Національного банку, який був змушений викуповувати на вторинному ринку в банків державні цінні папери майже відразу після їх розміщення Міністерством фінансів, були короткостроковий спекулятивний іноземний капітал (різкий відтік якого в 1998 році, спровокований Азійською фінансової кризою та дефолтом Росії за державними борговими зобов’язаннями, призвів до валютної кризи в Україні) та власні короткострокові ресурси українських банків. Фактично державні позики в Україні не відіграли ролі каталізатора інвестиційної активності чи стимулу для сукупного попиту (за кейнсіанською теорією), а лише створили умови для перерозподілу наявних позичкових коштів на користь бюджету, який до того ж відкрив шлях для спекулятивного короткострокового капіталу іноземних інвесторів і національних банків, і тим самим зменшив їх зацікавленість у кредитуванні реального сектору економіки, через створення умов для „заробітку” грошей за рахунок коштів платників податків.