Понятие, предмет, метод бюджетного права

Замыкают систему подзаконных  актов федерального уровня акты, принимаемые  федеральными органами исполнительной власти, регулирующие бюджетные правоотношения. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" все федеральные органы исполнительной власти делятся на федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, и только федеральные министерства вправе осуществлять нормативное правовое регулирование в пределах своей компетенции. Так, Министерство финансов РФ - это федеральный орган исполнительной власти, вырабатывающий единую государственную финансовую, кредитную, денежную политику, ведущий нормативно-правовое регулирование на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных, федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации в финансовой сфере, включая бюджетную и иные сферы.

Следовательно, источниками бюджетного права являются приказы Министерства финансов РФ. Они составляют довольно многочисленную группу подзаконных актов, таких, например, как приказы Минфина России: от 19 сентября 2008 г. N 98н "О порядке учета бюджетных обязательств получателей средств федерального бюджета", от 22 ноября 2007 г. N 114н "Об утверждении порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета"¹³.

Региональная составляющая источников бюджетного права.

Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, принятые на уровне субъектов РФ, можно систематизировать  аналогично федеральным нормативным  правовым актам - по юридической силе.

Во-первых, это основные законы субъектов РФ - уставы и конституции данных субъектов, в которых, как правило, содержатся общие нормы о бюджетной системе субъекта РФ и о бюджетных полномочиях государственных органов власти субъекта РФ. Например, ст. 29 Устава Курской области¹⁴ устанавливает, что Курская областная Дума образует Контрольно-счетную палату Курской области, которая является постоянно действующим органом государственного финансового контроля области и подотчетна Курской областной Думе; полномочия, структура, порядок формирования и деятельности Контрольно-счетной палаты Курской области определяются законом области; Контрольно-счетная палата Курской области обладает правами юридического лица; финансирование Контрольно-счетной палаты Курской области осуществляется за счет средств бюджета области, предусмотренных в областном бюджете отдельной строкой.

Во-вторых, источниками  бюджетного права на региональном уровне являются законы субъектов РФ, регулирующие бюджетные отношения. В соответствии со ст. 2 БК РФ они также входят в структуру бюджетного законодательства РФ.

В-третьих, в систему  региональных нормативных правовых актов в бюджетной сфере входят подзаконные акты - акты исполнительных органов власти субъектов РФ, например, постановление Правительства Республики Тыва от 15 мая 2007 г. "Об утверждении Положения о Службе по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва и ее структуры"¹⁵.

Муниципальная составляющая источников бюджетного права.

Акты органов местного самоуправления также можно систематизировать  по юридической силе и разделить  на нормативные правовые акты:

а) принятые представительными  органами местного самоуправления;

б) принимаемые исполнительно-распорядительными  органами местного самоуправления.

К актам, регулирующим бюджетные  отношения, принятым представительными  органами местного самоуправления, относятся, во-первых, уставы муниципальных образований. Например, Устав внутригородского муниципального образования "Преображенское" в г. Москве¹⁶ устанавливает, что к вопросам местного значения муниципального образования относится:

а) формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль над его исполнением, утверждение  отчета об исполнении местного бюджета  в соответствии с федеральным законодательством и законами города Москвы;

б) утверждение положения  о бюджетном процессе в муниципальном  образовании.

Во-вторых, к названным  выше актам относятся акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные отношения. Эти акты входят в структуру бюджетного законодательства РФ.

В-третьих, акты исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Например, постановление Администрации г. Белгорода от 16 октября 2002 г. N 1515 "Об утверждении правил учета комитетом финансов и бюджетной политики обязательств, подлежащих исполнению за счет средств бюджета г. Белгорода".

Следует иметь в виду, что все нормативные правовые акты регионального и местного уровня не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ, который возглавляет структуру бюджетного законодательства РФ, определенную в ст. 2 БК РФ.

 

3. Бюджетный  кодекс Российской Федерации  как источник бюджетного права

 

Бюджетный кодекс РФ, принят 31 июля 1998 г. и вступил в силу 1 января 2000 г¹⁷. - первый кодифицированный акт бюджетного законодательства. До принятия данного Кодекса бюджетно-правовые нормы не были систематизированы и рассредоточивались в большом количестве законов РФ и федеральных законов.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает  общие принципы бюджетного законодательства, организации и функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение  субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Бюджетный кодекс РФ состоит из преамбулы и пяти частей, включающих 28 глав, 307 статей.

В преамбуле Бюджетного кодекса РФ указывается, что он служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. БК РФ состоит из пяти частей, 9 разделов, 28 глав и 307 статей.

Часть первая «Общие положения» включает две главы (ст. 1-9); часть  вторая «Бюджетная система Российской Федерации» включает 4 раздела, 16 глав (ст. 10-150); часть третья «Бюджетный процесс в Российской Федерации» состоит из 5 разделов, 10 глав (ст. 151-280); часть четвертая «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации» состоит из 1 главы (ст. 281-306); часть пятая «Заключительные положения» включает одну статью 307.

Бюджетный кодекс РФ содержит большое количество норм, неизвестных  ранее действующему бюджетному законодательству, но и сохраняет преемственность  в правовом регулировании бюджетных отношений, если это не противоречит новым социально-экономическим и политическим условиям современной России.

В ст. 4 БК РФ воспроизводится  конституционная норма, закрепленная в ст. 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Поэтому, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора. Международные договоры Российской Федерации применяются к бюджетным отношениям непосредственно, за исключением случаев, когда из международных договоров следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных актов.

Акты бюджетного законодательства Российской Федерации не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в  действие, если иное не предусмотрено БК РФ или федеральным законом.

Закон о бюджете принимается  на финансовый год и вступает в  силу со дня подписания. Финансовый год в России совпадает с календарным  годом.

Закон о бюджете подлежит опубликованию немедленно после  его принятия и подписания в установленном порядке.

Нормы, содержащиеся в  БК РФ, в федеральных законах и  иных источниках бюджетного права, будут  предметом рассмотрения в последующих  параграфах настоящей главы, а также  в других главах учебного пособия, поскольку  бюджетное право, как отмечалось ранее, является важнейшей подотраслью финансового права, определяющей правовые основы других структурных подразделений данной отрасли российского права.

Согласно ст. 2 Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодательство РФ состоит из Бюджетного кодекса РФ  и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в соответствующих статьях кодекса.

В части 1 статьи 2 Кодекса перечислены виды нормативных правовых актов, составляющих бюджетное законодательство Российской Федерации. Структура бюджетного законодательства соответствует существованию трех уровней власти - федеральной власти, власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.¹⁸

На федеральном уровне в систему бюджетного законодательства входят:

непосредственно сам  Кодекс;

федеральные законы о  федеральном бюджете на соответствующий  год, принятые в соответствии с Кодексом;

иные федеральные законы, регулирующие бюджетные правоотношения.

На уровне субъектов  Российской Федерации в систему  бюджетного законодательства входят:

законы субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов  Российской Федерации на соответствующий  год;

иные законы субъектов  Российской Федерации, регулирующие бюджетные правоотношения.

На местном уровне в систему бюджетного законодательства входят:

нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год;

иные нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения.

Часть 2 статьи 2 БК РФ закрепляет приоритет норм Кодекса над нормами  иных нормативных правовых актов, составляющих бюджетное законодательство Российской Федерации:

нормативные правовые акты, составляющие бюджетное законодательство Российской Федерации, не могут противоречить  Кодексу;

в случае противоречия между  Кодексом и иным нормативным правовым актом, составляющим бюджетное законодательство Российской Федерации, применяется Кодекс.¹⁹

Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, установлены в ст. 3 Бюджетного кодекса РФ.

Президент РФ издает указы, регулирующие бюджетные правоотношения. Указы Президента РФ не могут противоречить  БК РФ

На основании и во исполнение БК РФ, иных актов бюджетного законодательства, Правительство РФ принимает нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения.

Федеральные органы исполнительной власти принимают акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в случаях и пределах, которые предусмотрены БК РФ, другими актами бюджетного законодательства.

Органы государственной  власти субъектов РФ принимают нормативные  правовые акты, регулирующие бюджетные  правоотношения, в пределах своей  компетенции.

Органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.

Совокупность нормативных  актов, содержащих нормы бюджетного права, образуют бюджетное законодательство.

Статья 4 БК РФ устанавливает соотношение бюджетного законодательства РФ и международного права и подтверждает конституционный принцип, согласно которому нормы международного договора имеют приоритет над нормами, предусмотренными внутренним бюджетным законодательством РФ.

В п. 1 статьи 5 БК РФ выражен общепринятый правовой принцип, согласно которому акты бюджетного законодательства применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Закон о бюджете принимается на финансовый год и вступает в силу со дня подписания. Закон о бюджете подлежит опубликованию немедленно после его принятия и подписания в установленном порядке.

Порядок опубликования  и вступления в силу федеральных  законов установлен Федеральным  законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"²⁰.