Контроль за виконанням бюджету

     Фінансові органи реалізують свої функції шляхом спеціальних форм та методів діяльності. Через форми проявляються дії  Мінфін України, що належать до структури  його компетенції. Під формами діяльності органів публічної влади розуміють зовнішню сторону їх функціонування, тобто сукупність його однорідних дій, які здійснюються у певних організаційних рамках, визначених законодавством. Іншими словами, форми діяльності - це однорідна діяльність органів публічної влади, через які реалізуються їх функції.

     Форми фінансової діяльності фінансових органів, у тому числі й Мінфін України, традиційно поділяються на правові й не правові. Особливість правових форм діяльності пов'язана із здійсненням юридично значущих дій у жорстко визначеному законом порядку. Правові форми являють собою однорідну діяльність, яка пов'язана з прийняттям правових актів і тягне за собою юридично значимі наслідки. В якості основних форм такого виду виступають наступні: установча, правотворча, правозастосовна, інтерпретаційна і контрольно-наглядова [11]. Прикладами форм в контексті дослідження Мінфін України є, зокрема: правотворчої - у випадках передбачених законодавством, рішення Мінфіну України є обов'язковими для виконання центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями усіх форм власності та громадянами (зокрема, наказ Мінфін України "Про затвердження Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку" від 24.05.1995 № 88); контрольно-наглядової - здійснення спостереження і перевірок процесу функціонування відповідного об'єкта з метою виправити його відхилення від заданих параметрів (ст. 111. "Повноваження Міністерства фінансів України та місцевих фінансових органів з контролю за дотриманням бюджетного законодавства" БК України; наказ Державного комітету фінансового моніторингу України та Міністерства фінансів України від 22.10.2010 № 193/1253 "Про затвердження Порядку надання Державним комітетом фінансового моніторингу України Міністерству фінансів України інформації для підвищення ефективності здійснення нагляду").

     Під неправовими формами діяльності розуміється однорідна діяльність, що не вимагає повного і суворого юридичного оформлення, не пов'язана з учиненням юридично значущих дій і прийняттям правових актів [11]. До таких форм Мінфін України належать: організаційні (засідання, координаційні наради, конференції, семінари тощо); матеріально-технічні (робота з різними інформаційними запитами, діловодство, збір і опрацювання інформації, проведення обрахунків, розробка прогнозів, програм, методичних рекомендацій, здійснення бухгалтерського і статистичного обліку і т.д.).

     У методах фінансової діяльності Мінфін України як фінансового органу відображаються конкретні прийоми і засоби, за допомогою яких воно від імені держави здійснює формування, розпоряджання та використання фондів грошових коштів [12; 13]. В процесі здійснення фінансової діяльності Міністерством фінансів України, на наш погляд, використовується такий метод фінансового права, як імперативний, що заснований на вольових приписах учасникам фінансових правовідносин. Такий метод відображає значимість для Мінфін України державних інтересів, а також дозволяє здійснювати управління фінансами, забезпечуючи соціально-економічні інтереси суспільства в цілому і окремих осіб зокрема. Імперативний метод є основним для фінансового і деяких інших галузей права, а безпосередньо фінансова діяльність здійснюється Мінфін України на основі трьох груп методів, що відображають етапи руху фінансових ресурсів, а саме: а) методи формування грошових фондів; б) методи розподілу грошових фондів (фінансування й кредитування); в) методи використання грошових фондів. Зокрема, до способів застосування Міністерством фінансів України першої групи методів, що включає в себе прийоми акумуляції фондів коштів, є координація цим органом діяльності центральних органів виконавчої влади, пов'язаної із забезпеченням своєчасного і повного надходження податків, зборів (обов'язкових платежів) до державного та місцевих бюджетів (п.12); випуск облігацій внутрішньої і зовнішньої державної позики, казначейських зобов'язань та інших державних цінних паперів, передбачених законодавством (п.20) [8].

     Фінансові органи є носіями визначеного  кола юридично владних повноважень, оскільки здійснюють свою діяльність від імені і в інтересах держави. Саме правові можливості такого типу безпосередньо сприяють фінансовим органам у реалізації державних завдань і функцій у сфері фінансової діяльності. У ході аналізу питання про владні повноваження державних фінансових органів необхідно звернути увагу на сам термін "повноваження". В теорії публічного права існує усталена обґрунтована наукова позиція, згідно якої публічна сфера передбачає поєднання прав і обов'язків у формулу повноваження як правообов'язок, яку не можна не реалізувати в публічних інтересах [14, с. 56]. Іншими словами термін "права" не слід розуміти буквально в його класичному визначенні, де реалізація такого права передбачається на свій розсуд. Отже, в публічній сфері правовідносин (якою є бюджетна) не можливо достатньо чітко відмежувати права й обов'язки.

     Під бюджетними повноваженнями в теорії фінансового права розуміють "сукупність прав і обов'язків встановлених законодавством, що належать державі й органам місцевого самоврядування в особі органів державної влади або місцевого самоврядування щодо формування проектів бюджетів, розгляду, затвердженню, виконання відповідних бюджетів і регулювання бюджетних відносин на своїй території" [15, с. 133]; "права та обов'язки органів державної влади та місцевого самоврядування у галузі бюджетної діяльності, що визначаються Бюджетним кодексом України, щорічними законами про Державний бюджет, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні, іншими законами, рішеннями місцевих рад та локальними актами" [16, с. 146]. При цьому бюджетні права за своїми юридичними властивостями у більшості випадках поєднуються з обов'язками.

     Таким чином, під бюджетними повноваженнями фінансового органу (у тому числі  Мінфін України) пропонуємо розуміти закріплену нормами чинного законодавства  сукупність поєднаних публічних  прав і обов'язків у сфері бюджетної  діяльності.

     Аналіз  положень нормативних актів, що містить перелік владних повноважень різних органів державної влади і місцевого самоврядування дозволяє виявити поєднані правообо- в'язки суб'єктів фінансових (бюджетних) правовідносин. Так, Мінфін України, з одного боку здійснює методичне керівництво у сфері складання і виконання бюджету (пп.7, п.4) [8]; з іншого - готує та подає на розгляд Кабінету Міністрів України проект Закону про Державний бюджет України на відповідний рік (пп.3, п.4) [8]. Крім того, Мінфін України встановлює порядок складання та виконання розпису Державного бюджету України (наказ Мінфін України "Про затвердження Інструкції про складання і виконання розпису Державного бюджету України від 28.01.2002 № 57), і водночас забезпечує відповідність розпису Державного бюджету України встановленим бюджетним призначенням (ст. 44 БКУ).

     В сучасному правовому полі місце  Мінфін України в системі органів  державної влади визначається Указом Президента України "Про оптимізацію  системи центральних органів  виконавчої влади" від 09.12.2010 № 1085/2010. У пункті 1 Схеми організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади цього Указу наведено перелік міністерств, серед яких наявне Міністерство фінансів України [17].

     Функціонування  Мінфін України регламентується  постановою Кабінету Міністрів України "Про затвердження Положення про Міністерство фінансів України" від 27.12.2006 № 1837 (п.1) та Указом Президента України "Про Положення про Міністерство фінансів України" від 26.08.1999 № 1081/99 (п.1), якими визначено, що Міністерство фінансів України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України [18].

     Водночас, керуючись ч. 2 ст. 120 та п. 12 ч. 1 ст.92 Конституції  України, згідно з якими організація, повноваження і порядок діяльності центральних органів виконавчої влади визначаються виключно законами, можна зробити висновок про наявність у чинному законодавстві прогалини щодо законодавчого закріплення статусу Мінфін України. У зв'язку з цим, вважаємо нагальним необхідність розробки й прийняття Закону України "Про Міністерство фінансів України", як того вимагає Конституція України.

     Організаційну цілісність Міністерства фінансів України  як органу державної влади, що має  статус Міністерства, засвідчує його особлива структура.

     Цю  особливість можна відмітити  у зв'язку з виділенням нами трьох  складових груп елементів поєднаних в єдиній системі.

     Першу групу утворюють підрозділи безпосередньо  Міністерства фінансів України, які  за правовим статусом можна поділити на три рівні: вищий рівень - Центральний апарат Мінфін України. Структура його побудована за функціональними напрямами діяльності та містить відповідні департаменти, управління, відділи, сектори. Другий (регіональний) рівень представлений територіальними (регіональними) органами: головними фінансовими управліннями обласних державних адміністрацій (виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), фінансовим управлінням Севастопольської міської державної адміністрації, які засновується рішенням відповідної державної адміністрації за принципом подвійного підпорядкування. Ці управління підвідомчі і підзвітні в своїй діяльності по вертикалі центральному апарату Міністерства фінансів України, а по горизонталі входять до складу обласної державної адміністрації. Третій - низовий (місцевий, базовий) рівень утворюють міські, районні, районні у містах фінансові управління (відділи). Фінансові управління (відділи) підпорядковані головним фінансовим управлінням обласних державних адміністрацій і входять до складу районних державних адміністрацій.

     До  другої групи організаційної системи  Мінфін України можна віднести, не менш важливі в державному управлінні фінансами органи, що мають статус центрального органу виконавчої влади. В залежності від відомчої приналежності до Мінфін України їх можна поділити на дві підгрупи: 1) органи, що підпорядковуються Мінфіну України (Державна казначейська служба України, Державна фінансова інспекція України, Державна пробірна служба України) (п. 13) [18]. При цьому діяльність цих органів спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України; 2) органи, діяльність яких лише спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України (Державна митна служба України; Державна податкова служба України; Державна служба фінансового моніторингу України) [17].

     Третю організаційну складову Мінфін України  утворюють державні підприємства та установи, що належать до сфери управління Міністерства фінансів України. Основним призначенням таких організацій є матеріально-технічне, соціально-культурне та кадрове забезпечення функціонування Мінфін України. До них зокрема належать: Державне підприємство "Поліграфічний комбінат "Україна" по виготовленню цінних паперів"; Центральне казенне підприємство пробірного контролю; Державна навчально-наукова установа "Академія фінансового управління"; Державна установа "Державне сховище дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння України"; Державна установа "База відпочинку "Конча-Заспа" Міністерства фінансів України тощо [19].

     Отже, Міністерство фінансів України має  достатню територіальну розгалужену  структуру (територіальний масштаб), яка  охоплює всі адміністративні  утворення в країні, що дозволяє у повній мірі забезпечувати реалізацію поставлених державою перед ним завдань і функцій у сфері фінансової (бюджетної) діяльності на всій території України.

     Наступною ознакою Мінфін України як органу державної виконавчої влади є  його відповідальність. Значення відповідальності органу виконавчої влади для забезпечення правомірності його діяльності вже давно підкреслюється у літературі, але останнім часом інститут відповідальності став розглядатися не тільки як стримуючий, забезпечувальний фактор діяльності органів виконавчої влади, але і як основна засада їх функціонування [20, с. 147].

     Загальні  засади відповідальності Мінфін України  за порушення бюджетного законодавства  сформульовано у ст. 121 Бюджетного кодексу України. Так, п. 1 даної статті передбачено, що "посадові особи, з  вини яких допущено порушення бюджетного законодавства, несуть цивільну, дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законом", а п. 2 - "порушення бюджетного законодавства, вчинене розпорядником чи одержувачем бюджетних коштів, може бути підставою для притягнення до відповідальності згідно з законами України його керівника чи інших відповідальних посадових осіб, залежно від характеру вчинених ними діянь". Крім того, в пп. 1 п. 8 постанови КМУ від 27.12.2006 № 1837 та п. 9 Указу Президента України 26.08.1999 № 1081/99 зазначено, що Міністр Мінфін України несе персональну відповідальність за виконання покладених на Міністерство завдань [8; 18].

     Але такий підхід законодавця, викладений зокрема, у ст. 121 БКУ, суб'єктами відповідальності у бюджетній сфері передбачає лише посадових осіб (керівника).

     Подібний  підхід до конструювання відповідальності в бюджетній сфері не відповідає загальновизнаній у теорії управління тезі, що основну відповідальність за соціальний ефект і якість управління, несе в першу чергу система управління та її органи у цілому. Однак, не дивлячись на це, дуже часто теорія та законодавча практика пов'язує конкретні форми відповідальності в основному з посадовою особою [20, с. 149].

     З цього приводу в літературі, присвяченій  дослідженню відповідальності в управлінні, справедливо зазначається, що реальні концептуальні та законодавчі засоби відповідальності суб'єктів управління розроблені ще недостатньо [21, с. 110], чому ми і знаходимо підтвердження у бюджетному законодавстві.