Управление доходами и расходами регионального бюджета

   На сегодняшний день  высокий    уровень   неденежных  форм  исполнения  бюджетов  (проведение  взаимозачетов,  предоставление  товарных  кредитов  и использование складских свидетельств) привёл к смешению выполнения государственных  функций  по  исполнению  бюджета  со  сбытовыми функциями  предприятий. 

   Практика и философия составления региональных бюджетов ярко  контрастирует с принципами образцовой практики составления бюджетов. В соответствии  с  хорошей   практикой   бюджетного  планирования  предусматривается  алгоритм  действий прямо противоположный существующему. Так  в основе  бюджетного    планирования, согласно хорошей  практике, лежит определение физического объема   услуг, которые   должен   оказать  орган  власти  и  управления  жителям  территории. Он   представляет  собой   сочетание выполнения нормативных требований  и соответствия ожиданиям населения.  После того, как определено,  какие услуги  предстоит оказать в бюджетном     периоде,  необходимо    составить   смету доходов и расходов,  связанных   с оказанием этих  услуг.  На  основании этой  сметы определяется  объем доходов,  которые   будет необходимо   собрать   для финансирования  запланированных услуг.  Процесс балансирования объема услуг и объема доходов,  которые будет необходимо собрать, является политическим решением. Порядок  расчета суммы доходов, которые   необходимо   собрать  для  финансирования услуг, подразумевает   определение    разницы   между  сметными расходами  на оказание услуг и сметными    доходами   от этих  услуг,  трансфертом   из  бюджета вышестоящего уровня и прочими доходами.

При составлении  бюджета прогнозируемые суммы  расходов  никак  не  связаны  с  физическим  объемом  услуг.  Соответственно,   бюджет  не  выполняет функции    финансового плана программы оказания услуг. Существующие принципы    финансирования из бюджета слабо связаны с объемом и не связаны с качеством оказания услуг. Таким образом, нет прямой связи между процессом исполнения бюджета и фактической деятельностью органов управления и подведомственных им бюджетных учреждений. Существенными пробелами страдает информационная  база процесса планирования. 

Существующая  смешанная система формирования бюджетных заявок не  стимулирует  бюджетополучателей   и  распорядителей   бюджетных     средств   к  поиску   рационального распределения бюджетных  лимитов, к снижению  издержек  расходования   бюджетных средств, определению миссии бюджетополучателя и четких целей их деятельности вместе с бюджетными программами достижения этих целей.

Среди основных факторов, препятствующих повышению качества и  эффективности производства бюджетных услуг, роста удовлетворенности их потребителей при реализации бюджетных функций администрациями  регионов, можно отметить отсутствие  четкого  перечня  и  стандартов  качества  бюджетных услуг, размытие задач по оказанию бюджетных услуг населению региона, неверное понимание описанных программ работы бюджетных учреждений, которое не позволяет верно оценить работу и принять необходимые меры по устранению недостатков. Также повышению качества бюджетных услуг препятствует отсутствие  обратной   связи   с пользователями бюджетных услуг и отсутствие  внутренней системы оценки эффективности   и  качества  работы  бюджетных    учреждений, которое приводит к неэффективной и затратной работе. Не маловажными факторами являются размытая ответственности    менеджеров  и   отсутствие  действенной  системы стимулирования эффективного управления.

 Примером    может   служить   ситуация   с теплоснабжением    в Приморском     крае, достаточно   простая для описания и измерения (температура воздуха в жилище граждан), услуга не оказывается и ясности,  кто из менеджеров государственной власти за нее отвечает, похоже нет.

Частично    задача управления    качеством   и эффективностью   бюджетных     расходов  решается   для некоторых   компонентов    системы   управления   бюджетными  финансами субъектов Федерации.  В частности,  можно говорить  об  элементах системы управления государственным долгом.  Развиваются в том или ином  виде  системы управления   государственной  собственностью,   система  управления  межбюджетными  отношениями,  система  управления  сбора, расходования   бюджетных     средств  и контроля   исполнения  бюджета  (элементы  казначейства),  система  государственных    закупок  (управление    обоснованностью   закупочных    цен  и  условий   договора). Однако   все  эти  системы   лишь   частично решают  задачу  достижения  эффективного  управления  качеством  портфеля бюджетных расходов.  Необходимо уделить  отдельное   внимание    проблеме   эффективности  и  качества  расходования  бюджетных  средств бюджетополучателями.  

Оценка эффективности  проведения таких мероприятий, как:                                            

привлечение  заемных  средств  и  осуществление бюджетных инвестиций;

формирование, распределение,   установление цен  и  оплаты  государственного  и муниципального заказа, топливно-энергетических ресурсов и горюче-смазочных    материалов, осуществление строительных работ, закупок в региональные продовольственные фонды и т. д.;          

 предоставление  налоговых льгот, субсидий, ссуд  и  гарантий   предприятиям     производственной сферы,  а   также  проведение   зачетов   и использование неденежных инструментов (векселя, налоговые освобождения, складские расписки и пр.) при исполнении бюджетов.

 Указанные  выше мероприятия являются сервисными и имеют   влияние   на  эффективность    предоставления прямых  (конечных)  услуг. 

     Если  проводить параллель  с   бизнесом  коммерческого предприятия, то при отсутствии в компании учета сделать выводы об эффективности ее деятельности можно было бы по таким показателям  как  рост числа  сотрудников,   смена  марок  машин  у  ее  директора,  смена расположения,  размеров  и отделки офиса.  Но при отсутствии учета, адекватного  целям  деятельности,  все  эти  данные  являются     лишь косвенными. По указанным причинам и оценка  повышения эффективности  бюджетных расходов в  регионах  тоже   носит  сегодня  преимущественно косвенный характер.                                      

Индикаторы и  критерии, применяемые для формализованной    оценки  налогово-бюджетной      и экономической  политики,  проводимой  администрациями  регионов   и  муниципальных  образований, не  являются  однозначными    индикаторами    повышения     эффективности производства и предоставления общественных  (бюджетных) услуг в соответствии с интересами, запросами и потребностями местного населения. Они слабо  связаны с эффективностью предоставления конечных бюджетных услуг, не  характеризуют  точность  и сравнимость   измерений  бюджетных      услуг, а также учета затрат на них. Так, уровень  задолженности,  соответствующий федеральным    требованиям,   не  может  характеризовать цену,  качество  и  объем  предоставления    бюджетных услуг. Дефицит капитального бюджета может быть индикатором либо недостатка доходов для осуществления «необходимых» капитальных вложений, либо свидетельством  активной  инвестиционной политики региона.

Среди  предлагаемых  действий  —  создание  системы    управления      качеством    и   эффективностью портфеля бюджетных расходов бюджетополучателей. Речь   идет  об  использовании      практики    управление по  результатам или   практики стратегического     планирования    как  на   уровне   отдельного бюджетополучателя, так и на уровне региона. Такое планирование позволит определять точнее миссии бюджетных учреждений,     устанавливать им  более конкретно цели   деятельности     и разрабатывать  бюджетные      программы для достижения  этих целей. К предлагаемым элементам системы управления  портфелем  бюджетных  расходов  бюджетополучателей по результатам относят:

систему оценки качества и эффективности   работы бюджетных учреждений, которая  позволит проводить  анализ    качества   и   эффективности работы  бюджетных   учреждений,  степени   удовлетворенности  потребителей  бюджетными  услугами;

практику  проведения регулярного сравнительного анализа работы бюджетного учреждения с лучшей существующей  практикой аналогичных учреждений в бюджетной или частной сфере;

внедрение  качественного  анализа результативности производимых  расходов    как  обязательного этапа бюджетного процесса;  подготовку и публикацию аналитических докладов о работе бюджетной системы региона;

привлечение независимых  экспертов для проведения оценки  эффективности  и  результативно бюджетных расходов.

Стратегическое     планирование   осуществляется  в несколько этапов, которые должны быть четко регламентированы соответствующими инструкциями. Ниже    приводится описание этапов  регламентирующих работу бюджетополучателей  и  других  участников  процесса стратегического  планирования.

1. Проведение    анализа   внутренних  и    внешних   возможностей и недостатков (угроз) бюджетными учреждениями. Это необходимо для идентификации основы определения целей бюджетных     программ     и их  содержания.

2. Определение миссий, видения, принципов действия и целей, желаемых результатов структурных подразделений  администрации и их бюджетных    программ. Данные действия направлены для определения рациональных направлений расходования  бюджетных  средств,   как  самому субъекту Федерации,  так и его структурным подразделениям. Такая основа   необходима   для   разработки    конкретного плана   действий по  достижению  целей бюджетных программ  и  расчета, необходимых для этого материальных и финансовых ресурсов.

3. Контроль   и оценка  эффективности     реализации бюджетных     программ.  Для  стимулирования структурных подразделений администрации региона повышать  эффективность  предоставления  бюджетных услуг на основании целей разрабатывается  система  бюджетных  показателей, характеризующих  эффективность выполнения бюджетной программы и полезность ее для  потребителей  бюджетных  услуг

4. Разработка   планов  действий, для   достижения целей,  установленных    бюджетными программами.

5. Создание  мониторинговой  системы  эффективности бюджетных программ.

6. Самооценка   и  анализ. 

7. Документооборот.

 Реестр  бюджетных    программ. Система   управления  базой данных   по  составлению    бюджетных заявок. Рекомендуется,   чтобы   специальная   структурная  единица  в  администрации  региона,  занимаясь  стратегическим  планированием,  вела  бы  реестр бюджетных    программ.   Формат   реестра  должен   содержать  по  каждому  подразделению: наименование подразделения, данные  о  его  руководителях и контактную  информацию,  описание  миссии  подразделения, краткое  описание самого  подразделения, его функций,  структуры  и  задач,  укрупненный  бюджет подразделения по текущему году и оценку на следующий год, краткое описание бюджетной программы, цели и результаты, достижение которых планируется в  рамках  данной  программы и  перечень бюджетных показателей, по которым будет оцениваться  выполнение  предложенной  программы.  По  каждому подразделению должна быть  информация  по подпрограммам,   являющимся частями  одной программы  (если такое  разбиение  присутствует).   Всю систему документооборота    в рамках   стратегического   управления и анализ данных по бюджетным программам целесообразно  автоматизировать.    Поэтому   данный реестр  должен  быть  как  в  документарном  виде,  так и входить в общую базу данных по бюджетным программам администрации региона.

Практика   осуществления  стратегического планирования позволит использовать результаты анализа бюджетных показателей и сравнительного анализа  для:

оценки  выполнения бюджетных программ и их корректировки на  этой  основе,  осуществления эффективного мониторинга, а значит управления рисками снижения качества и эффективности производства и предоставления услуг  бюджетополучателями;

повышения эффективности  работы персонала и снижения издержек  предоставления бюджетных услуг  за счет концентрации усилий  персонала на конкретных направлениях работы;

определения размера  необходимых финансовых ресурсов  при   составлении   бюджетных;