Контрольная ревизионная и аналитическая деятельность Счетной Палаты РФ

    проекты международных договоров РФ, влекущие правовые последствия для федерального бюджета;

    проекты программ, на финансирование которых  используются средства федерального бюджета.

    Предварительный контроль проекта бюджета (дача заключений по проектам федеральных законов о федеральном бюджете) представляет собой одну из трех стадий осуществляемого Счетной палатой непрерывного цикла финансового контроля за формированием и исполнением федерального бюджета - наряду с оперативным контролем (осуществляется в ходе исполнения федерального бюджета текущего года) и последующим контролем исполнения бюджета (дача заключений на проекты федеральных законов об исполнении федерального бюджета).

    Дача  Счетной палаты заключения по проекту  федерального бюджета регламентирована нормами БК РФ, определяющими порядок  рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете.

    Так, в норме ст. 195 БК РФ (здесь и  далее в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ) предусмотрено, что проект федерального закона о  федеральном бюджете на очередной  финансовый год и плановый период, внесенный с соблюдением требований данного Кодекса (согласно норме  п. 1 ст. 192 БК РФ проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной  финансовый год и плановый период вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу Правительство РФ не позднее 26 августа текущего года), в течение 3 дней направляется Советом Государственной Думы или в период парламентских каникул Председателем Государственной Думы в Совет Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы, в комитеты Государственной Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату на заключение.

    Доклад  Председателя Счетной палаты в соответствии с нормой ст. 201 БК РФ Государственная  Дума заслушивает при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном  бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении (наряду с докладом Правительства РФ, содокладами Комитета по бюджету и комитета-соисполнителя, ответственного за рассмотрение прогноза социально-экономического развития России на очередной финансовый год и плановый период). По итогам заслушивания докладов Государственная Дума принимает решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта.

    В случае принятия Государственной Думой  проекта федерального закона о федеральном  бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении согласно норме ст. 201 БК РФ утверждаются основные характеристики федерального бюджета, определенные статьей 199 данного  Кодекса. Эти характеристики и составляют предмет экспертизы, проводимой Счетной  палатой по данному законопроекту.

    Как установлено в норме п. 1 ст. 199 БК РФ, при рассмотрении Государственной  Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной  финансовый год и плановый период в первом чтении обсуждается его  концепция, прогноз социально-экономического развития России, в т.ч. указываемые  в федеральном законе о федеральном  бюджете прогнозируемый объем валового внутреннего продукта и уровень  инфляции, положенные в основу формирования основных характеристик федерального бюджета, и основные направления бюджетной и налоговой политики.

    В соответствии с нормой п. 2 указанной  статьи предметом рассмотрения проекта  федерального закона о федеральном  бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении являются основные характеристики федерального бюджета, к которым  относятся:

    прогнозируемый  в очередном финансовом году и  плановом периоде общий объем  доходов с выделением прогнозируемого  объема нефтегазовых доходов федерального бюджета;

    приложение  к федеральному закону о федеральном  бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее  нормативы распределения доходов  между бюджетами бюджетной системы  Российской Федерации на очередной  финансовый год и плановый период в случае, если они не утверждены настоящим Кодексом;

    общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде;

    условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5% общего объема расходов федерального бюджета на первый год планового  периода и не менее 5% общего объема расходов федерального бюджета на второй год планового периода;

    объем нефтегазового трансферта в очередном  финансовом году и плановом периоде;

    верхний предел государственного внутреннего  и внешнего долга России на конец  очередного финансового года и каждого  года планового периода;

    нормативная величина Резервного фонда в очередном  финансовом году и плановом периоде;

    дефицит (профицит) федерального бюджета.

    В указанной норме также предусмотрено, что при утверждении основных характеристик федерального бюджета  на очередной финансовый год и  плановый период указываются прогнозируемый в соответствующем финансовом году объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции (потребительских  цен) (декабрь к декабрю предыдущего  года).

    В отношении иных затрагивающих вопросы  федерального бюджета документов, нежели проект федерального бюджета, по которым  Счетная палата дает заключения и  которые перечислены в норме  ч. 1 комментируемой статьи, необходимо отметить, что закрепленный в ст. 32 БК РФ принцип полноты отражения  доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов с принятием  Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ приобрел новое содержание. Согласно указанной норме в действующей редакции принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах. 

15. Анализ  результатов контрольных  мероприятий

    Счетная палата систематически анализирует  итоги проводимых контрольных мероприятий, обобщает и исследует причины  и последствия выявленных отклонений и нарушений в процессе формирования доходов и расходования средств  федерального бюджета.

    На  основе полученных данных Счетная палата разрабатывает предложения по совершенствованию  бюджетного законодательства и развитию бюджетно-финансовой системы Российской Федерации и представляет их на рассмотрение Государственной Думы. 

    Счетная палата систематически анализирует  итоги проводимых контрольных мероприятий.

    Счетная палата осуществляет не только финансовый контроль, но и оценку эффективности  и целесообразности расходования государственных  средств и использования федеральной  собственности. В настоящее время  Счетная палата РФ разрабатывает  научную методику стратегического  аудита, то есть проведения оценки ресурсной  обеспеченности и реализуемости  заявленных планов. Как ожидается это позволит сделать финансово-бюджетные процессы наблюдаемыми, а значит - контролируемыми и управляемыми.

    Исследуя  причины и последствия выявленных отклонений и нарушений в процессе формирования доходов и расходования средств федерального бюджета, Счетная  палата готовит аналитические материалы. Так, например, в 2007 году Счетной палатой  была подготовлена аналитическая записка "Анализ государственного внутреннего долга Российской Федерации". Целью работы являлся анализ состояния государственного внутреннего долга и эффективности использования государственных ценных бумаг, номинированных в валюте Российской Федерации (рубли), в процессе исполнения федерального бюджета. Анализ итогов контрольных мероприятий продемонстрировал, что за рассматриваемый период оперативность управления государственным долгом выражена в списании части активного долга перед кредиторами - членами Парижского клуба и погашении внешнего долга экспортом, при этом реструктуризация внутренних государственных долговых обязательств проведена только по портфелю Банка России, а досрочный выкуп осуществлен только один раз. 

    По  сути, единой, целостной системы  управления государственным долгом до настоящего времени не создано. Так  как существующая схема управления государственным долгом Минфином России через агентов не позволяет оперативно осуществлять операции с долговыми  обязательствами в связи с  тем, что проведение этих операций требует  значительного времени на прохождение  различных согласований внутри органов  государственного управления. Кроме  того, оперативное управление долгом затруднено тем, что существуют проблемы в вопросах учета долговых обязательств, отражения данных операций по итогам исполнения федерального бюджета и  составления проекта федерального закона о федеральном бюджете  на очередной финансовый год.

    Коллегия  Счетной палаты рассматривает отчеты контрольных мероприятий не только об исполнении федерального бюджета, а  также об эффективности использования  федеральных средств по тем или  иным направлениям. Так, например, Коллегией  Счетной палаты Российской Федерации  в июле 2007 года <1> рассмотрено 80 вопросов, среди них: 

    - результаты проверки эффективности  использования средств федерального  бюджета, внебюджетных источников  и федеральной собственности  в Научном центре акушерства, гинекологии и перинатологии Росмедтехнологий в рамках проведения проверки исполнения Федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год";

    - результаты проверки выполнения  открытым акционерным обществом  "АК "Транснефть" инвестиционной программы 2006 года, представлений и рекомендаций Счетной палаты Российской Федерации, направленных по результатам предыдущих проверок, а также вопросы включения затрат на проектирование маршрута прокладки нефтепровода "Восточная Сибирь - Тихий океан" в состав расходов, учитываемых при формировании тарифов на транспортировку нефти;

    - результаты проверки эффективности  администрирования налога на  добавленную стоимость, в том  числе при налогообложении по  налоговой ставке 0 процентов, в  2005 - 2006 годах и истекшем периоде  2007 года Федеральной налоговой  службой и ее территориальными  органами в Республике Башкортостан (включая проверку в закрытом  административно-территориальном образовании  "Межгорье"), Республике Калмыкия, Республике Мордовия и Тюменской  области.

    Счетная палата разрабатывает предложения  по совершенствованию бюджетного законодательства и развитию бюджетной системы  РФ.

    В апреле 2006 года Правительство Российской Федерации одобрило Долговую стратегию  на 2007 - 2009 годы, целями которой являются:

    - уменьшение относительных размеров  государственного долга Российской  Федерации;

    - уменьшение абсолютного значения  внешнего долга путем замещения  внешних заимствований внутренними;

    - развитие национального рынка  государственных ценных бумаг;

    - использование долговых инструментов  для ускорения темпов социально-экономического  развития страны;

    - использование долговых инструментов  при проведении денежно-кредитной  политики с целью осуществления  дополнительной стерилизации излишней  денежной массы и снижения  инфляции.

    Для реализации этих целей Счетной палатой  было предложено решить следующие задачи  

    - сохранить присутствие государства  на финансовом рынке в качестве  заемщика для поддержания способности  государства осуществлять заимствования  на приемлемых условиях при  любой финансово-экономической и  политической ситуации в мире;

    - поддерживать высокую ликвидность  национального (рублевого) рынка  государственных ценных бумаг,  что способствует формированию  финансовых рынков в целом  и "целевых (ценовых) ориентиров" для заимствований корпоративного  сектора;

    - увеличить поддержку социально  значимых проектов, которые не  могут быть реализованы без  государственной поддержки, путем  предоставления их участникам  государственных гарантий Российской  Федерации. Создать новый сектор  рынка ценных бумаг для пассивных  инвесторов, оказывать поддержку  пенсионной системе Российской  Федерации.

    Государственные внутренние заимствования являются важным средством не только бюджетной, но и денежно-кредитной политики при рефинансировании государственных  долговых обязательств, Правительство  имеет возможность, не используя  инфляционные источники, высвобождающиеся ресурсы направлять на финансирование расходов в секторах экономики.

    На  основе анализа нормативных правовых документов, регламентирующих реализацию приоритетного национального проекта "Образование", мер, принимаемых  федеральными и региональными органами исполнительной власти и учебными учреждениями для реализации ПНПО, хода и результатов его реализации в 2006 году Счетной палатой были разработаны следующие предложения: