Организация управления государственным и муниципальным долгом

      Важное  место в экономической и финансовой политике государства занимает обслуживание государственного долга, т.е. полный и своевременный возврат долга, процентов по нему, а также штрафов и других платежей в случае несвоевременной уплаты. Часто намерения заемщика не совпадают с реальными возможностями, появляются какие-то непредвиденные обстоятельства, возникает необходимость в отсрочке уплаты долга или изменения условий займа и т.п. Поэтому государство-заемщик вынуждено прибегать к различным способам регулирования долга. Основными из них являются: рефинансирование, конверсия, консолидация, унификация, аннулирование государственного долга.

      Все указанные способы регулирования  государственного долга объединяются одним понятием - реструктуризация. Кроме разных видов реструктуризации государство-заемщик может аннулировать государственный долг, т.е. полностью отказаться от обязательств по своим долгам, как это сделало советское правительство в 1918 г., отказавшись платить по всем царским долгам как внешним, так и внутренним.

      Проблема  государственного долга и особенно внешней задолженности, несколько ослабившая свою остроту за последние три года в связи с сохранением высоких мировых цен на нефть и другие энергоносители, не потеряла своей актуальности и значимости для экономики Российской Федерации.

      Анализ  практики государственных заимствований  в России за последние два десятилетия показывает низкую эффективность их использования. Высокая внешняя задолженность государства и цена обслуживания долга оказывают угнетающее воздействие на развитие национальной экономики. В последние годы благодаря высокому уровню мировых цен на энергоносители как основной экспортный ресурс российской экономики объемы внешнего государственного долга сократились почти втрое. Однако резко возросли корпоративные заимствования, которые к тому же далеко не всегда оказывают позитивное влияние на развитие экономики. Поэтому задача государственных регулирующих органов заключается в повышении эффективности внутренних и внешних государственных заимствований⁹. 

2.2 Основные направления сокращения долговой зависимости

      При решении проблемы государственного долга применяются различные схемы конвертации долговых обязательств, которые были широко апробированы в международной практике в 70-80-е гг., когда разразился мировой кризис задолженности.

      В мировой практике используются три  основных способа урегулирования внешней задолженности:

      1) списание долга;

      2) реструктуризация долга;

      3) конверсия долга.

      Один  из способов - это списание долга, в процессе которого происходит либо уменьшение долга, либо сокращение его обслуживания. Важнейшим условием реализации этого метода служат согласование с МВФ страной-должником программы экономического развития и наличие достаточно убедительного платежного баланса, который подтверждал бы, что дальнейшей реструктуризации задолженности не потребуется.

      В категорию стран-должников, на которые распространяются эти условия, попадают страны, имеющие среднегодовой ВВП на душу населения менее 500 долл. либо отношение долга к экспорту на уровне 350%. Кроме того, в течение трех лет программа экономического развития таких стран должна быть согласована с МВФ и Парижским клубом кредиторов, а их правительствам необходимо достигнуть консенсуса с основными кредиторами по вопросу реструктуризации иных категорий долга. В случае выполнения этих условий государство может рассчитывать на списание 67% своей внешней задолженности.

      В качестве других критериев рассматривается  возможность использования следующих  показателей: приведенная стоимость  долга должна превышать 280% налоговых  сборов, отношение годового экспорта в ВВП должно превышать 40%, отношение налоговых сборов к ВВП - более 20%. Дополнительным условием, позволяющим рассматривать процедуру списания долга в ускоренном порядке, является ситуация на мировых товарных рынках. Так, если экономика страны в значительной степени зависит от экспорта двух или трех видов природных ресурсов и при этом их цены достигли исторических минимумов, то это государство может рассчитывать на определенное улучшение условий списания своей задолженности. Действие тех или иных факторов обусловливает вероятность уменьшения долгового бремени вплоть до 80% его первоначального объема.

      Применение  схемы списание промышленно развитыми странами объясняется не только соображениями политического характера (такого рода шаги, как правило, многократно повышают политический вес стран-доноров), но и чисто экономическими расчетами, что подтверждается долговой кривой Лаффера (рис. 1). 

Рис. 1 - Долговая кривая Лаффера 

      Как видно из рисунка, при небольших  объемах заимствований ожидаемый  объем выплат по долгу совпадает  с объемом обязательств, т.е. ожидается, что долг будет погашен полностью. Однако начиная с некоторого момента, величина долга начинает превышать объем ожидаемых выплат по нему. Растущая вероятность дефолта приводит к падению стоимости долга. В точке L отношение ожидаемого приведенного потока трансфертов к величине долга может быть измерено наклоном хорды, проведенной к этой точке из начала координат.

      С дальнейшим увеличением объемов  заимствований, например до точки, R, вместе с рыночной ценой падает и суммарная стоимость долга. Дестимулирующее воздействие, которое оказывает избыточное налоговое бремя, становится настолько сильным, что кривая из восходящей переходит в нисходящую. В этом случае, очевидно, необходимы списание или реструктуризация части долга¹⁰.

      На  данный момент в числе претендентов на списание долга числятся преимущественно африканские страны (Нигерия, Чад и др.), а также некоторые латиноамериканские (Никарагуа, Гондурас, Боливия) и азиатские страны (Вьетнам). На постсоветском пространстве наиболее близки к данной категории Грузия и Таджикистан. Россия же практически по всем критериям в нее не попадает. Однако, на наш взгляд, Россия сегодня не должна исключать попытки договориться с кредиторами о частичном списании долга.

      Другой  вариант снижения долговой зависимости  - реструктурирование долга. Переоформление задолженности может осуществляться двумя способами: сокращение задолженности в результате «выкупа» долговых обязательств с дисконтом со вторичного рынка странами с низким уровнем дохода (главным образом за счет средств Международной ассоциации развития - MAP); секьюритизация - замена кредитных соглашений облигационными займами; снижение долга и его обслуживание в рамках «плана Бреди».

      «Выкуп» считается самой рыночной схемой реструктуризации государственного долга. Реализация схемы «выкуп» заключается в том, что регулирующий финансовый орган государства обращается к держателям ценных бумаг с предложением о выкупе принадлежащих им облигаций по некой фиксированной цене, с дисконтом с вторичного рынка. В основном такой вариант применяется для реструктуризации коммерческого долга.

      Этот  способ может осуществляться странами-должниками, которые имеют в своем активе значительные объемы золотовалютных резервов или могут достаточно быстро их нарастить  за счет стимулирования экспортных операций.

      Для стран с низким уровнем дохода для целей выкупа могут быть использованы средства Фонда сокращения задолженности MAP. Этот Фонд был организован в 1989 г. для оказания помощи беднейшим  странам, имеющим право получать кредиты только по линии MAP¹¹.

      В соответствии с правилами деятельности Фонда выкупу подлежат средне- и  долгосрочные государственные обязательства  частным иностранным кредиторам, которые не должны быть дополнительно  гарантированы или обеспечены правительством либо третьими сторонами, включая обеспечение активами, а также краткосрочные обязательства, в частности коммерческие кредиты, полученные от экспортеров.

      Поддержка полиции Фонда осуществляется при выполнении страной-должником следующих условий: наличия программы стабилизации экономики, согласованной с MAP и другими финансовыми организациями; наличия стратегии управления внешним долгом, включая программу глобального решения проблемы внешней задолженности частным кредиторам с использованием средств Фонда и других доноров, соглашение о переоформлении внешней задолженности на улучшенных условиях с Парижским клубом, соответствие стратегии управления внешним долгом долгосрочным целям национального экономического развития.

      Программы переоформления задолженности по линии  Фонда MAP имеют безвозмездный разовый характер, т.е. пути дальнейшей реструктуризации не рассматриваются. Размер средств, выделяемых той или иной стране, ограничен 10 млн. дол. При этом страна должна быть в состоянии мобилизовать дополнительные ресурсы от прочих доноров. Проведение операций полиции Фонда считается целесообразным, если она позволяет погасить не менее 85% задолженности частным кредиторам.

      Обычно  «выкуп» осуществляется путем обмена «облигации - облигации». Примером такого рода операций может служить предложение правительства Аргентины, сделанное им в сентябре 1997 г. о выкупе двух выпусков облигаций: Pro, (номинированных в песо, купон - 3,69% годовых) и Рго2 (номинированных в дол., купон - одномесячный L1BOR), которые погашаются в 2010 г. Держатели этих бумаг могли бы поменять их на 30-летние валютные облигации с купонным доходом в 9,75% годовых либо продать их по фиксированной пене.

      Вместе  с тем «выкуп» долга как  способ решения проблем долговой зависимости не очень приветствуется по двум причинам.

      Во-первых, считается, что при этом нарушается принцип главенства кредиторов, т.е. их право на преимущественное получение любых свободных средств должника, просрочившего платеж.

      Во-вторых, при этом возникает проблема «морального риска» и отрицательной селекции, когда фактический выигрыш получают наихудшие заемщики, долги которых торгуются с наибольшим дисконтом. В-третьих, в случае, когда заемщику разрешается самостоятельно выкупать собственные долги на открытом рынке, это приводит к сокращению государственного долга без принятия кредиторами каких-либо согласованных решений, что аналогично частичному прощению долга¹².

      Досрочный выкуп приводит к тому, что кредиторы  получают меньше. Но если снижение долгового бремени увеличивает вероятность выплат, то кредиторы согласятся на выкуп долга. При этом их потери, вызванные отказом от получения полной суммы кредита, перевешиваются улучшением перспектив возврата долга. Важно, что инвесторам выгодно разрешать досрочный выкуп, равно как и прощать долг, если заемщик находится на нисходящем участке долговой кривой Лаффера. Иначе кредиторы несут потери в результате реструктуризации.

      В мировой практике наиболее популярной схемой реструктуризации долгов в последнее десятилетие стал обмен «проблемных» долговых обязательств на новые. Самым распространенным способом проведения подобных сделок является так называемый «план Бреди» (по имени главы казначейства США, впервые выступившего с такой инициативой в 1986 г.).

      «План Бреди» выглядит следующим образом: правительство страны, намеревающейся реструктурировать свой национальный долг, достигает определенных договоренностей с МВФ и разрабатывает совместно с фондом программу структурной перестройки экономики, включающую предоставление стране новых кредитных ресурсов. После того, как эта программа начинает успешно претворяться в жизнь, инвесторам предлагается обменять имеющиеся у них кратко- и среднесрочные долговые обязательства на ценные долгосрочные бумаги, номинированные обычно в валюте одного из государств «большой семерки», которые частично обеспечены US T-Bills. При этом происходит частичное списание долга (от 20 до 50%).

      Впервые схема «облигации - облигации» была применена в 1989 г. в Мексике. Тогда кредиторам (в том числе держателям ценных бумаг, оказавшихся в состоянии дефолта; банкам и компаниям, выдавшим синдицированные кредиты) было предложено несколько вариантов реструктуризации задолженности.

      Первый  вариант предполагал обмен имеющихся  у инвесторов обязательств по номинальной стоимости на 30-летние облигации с одновременным списанием 35% от суммы задолженности (Dis-count Bonds). Купонная ставка (выплата купона - раз в полгода) этих облигаций составляла LIBOR+ 13/16% годовых. Второй вариант предусматривал обмен долгов по их номинальной стоимости на 30-летние облигации (Par Bonds) с фиксированным полугодовым купонным доходом - 6,25% годовых в дол.; 6,63% - во французских франках; 5,31% - в немецких марках; 10,75% - в итальянских лирах; 3,85% - в японских иенах (купонная ставка на момент выпуска облигаций предполагалась ниже рыночных показателей, т.е. ниже аналогичной полугодовой среднерыночной ставки). При этом 25% от общего объема эмиссии и 5% от объема купонных выплат по обоим видам ценных бумаг были гарантированы облигациями казначейства США, которые приобретались Мексикой за счет средств, выделенных международными финансовыми организациями¹³.