Развитие системы государственной службы в РФ

По действующему законодательству Российской Федерации военная служба учреждена в органах и организациях, решающих задачи в области обороны и безопасности государства, и, следовательно, она является особым видом государственной службы. В то же время, являясь разновидностью государственной службы, военная служба имеет исключительно выраженную специфику, которая подчас исключает прямые параллели и аналогию с понятиями "государственная служба" и "государственный служащий", закрепленными в Законе о системе государственной службы Российской Федерации. Проблема заключается как в отсутствии научно обоснованной концепции системы государственной службы, учитывающей предназначение военной службы, так и в отсутствии научной определенности самого понятия военной службы41.

Указанные обстоятельства привели к тому, что военная служба перестала пониматься как особый вид государственной службы, что отличия военной службы от других видов специальной государственной службы не столь существенны, и это позволяет объединить ее с другими видами государственной службы, как считает ряд ученых, т.е. военная служба не носит особого характера42. С таким мнением вряд ли можно согласиться, хотя оно не лишено определенного смысла. Современное состояние военной организации Российской Федерации характеризуется тем, что, кроме организаций, решающих задачи в интересах обороны и безопасности военными методами и средствами вооруженной борьбы, в нее входят государственные организации и органы, решающие задачи обеспечения деятельности указанных организаций. Это свидетельствует о чрезмерном расширении рамок военной организации государства43.

Указанная позиция нашла отражение в Законе о системе государственной службы, по которому военная служба является одним из видов федеральной государственной службы, что не в полной мере отражает ее сущностное содержание, поскольку военная служба является особым видом федеральной государственной службы. Особенность отражает ее существенные отличия от всех других видов государственной службы и признаки, которыми являются:

1) ее предназначенность, т.е. возможность  применения специальных (военных) методов для решения поставленных задач, использование для этого средств вооруженной борьбы (оружия и вооружения как индивидуального, так и коллективного применения). Такая возможность не предоставляется любым другим видам государственной службы;

2) исполнение военной службы  не только в добровольном порядке, но и по призыву как форме  воинской обязанности, являющейся  юридической обязанностью части  населения государства, что также  не присуще другим видам государственной  службы, и ряд других особенностей;

3) она исполняется в целях сохранения государственного суверенитета и территориальной целостности, а также выполнения ряда иных функций, отнесенных Конституцией Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации;

4) финансирование государственных органов и организаций, в которых предусмотрена военная служба, происходит только из федерального бюджета;

5) правовое регулирование военной службы осуществляется только федеральным законодательством, а также нормативными правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, статус военной службы определяется только федеральным законодательством и исключается возможность ее введения в государственных органах и организациях субъектов Российской Федерации.

Впервые понятие правоохранительной службы дано в ст. 7 Закона о системе государственной службы. Это - вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины. Однако представленная дефиниция в настоящее время не применяется, поскольку до сих пор не принят и соответственно не введен в действие отдельный федеральный закон о правоохранительной службе. А необходимость введения в действие такого закона обусловлена ст. 19 Закона о системе государственной службы.

В данном определении обозначены следующие особенности правоохранительной службы: 1) она осуществляется гражданами на должностях правоохранительной службы; 2) она осуществляется гражданами на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях; 3) эти органы, службы и учреждения осуществляют функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина; 4) в процессе осуществления правоохранительной службы таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины44.

В юридической литературе нет единства мнений о том, какие именно федеральные государственные органы осуществляют в настоящее время правоохранительные функции и, следовательно, в штатном расписании должны иметь должности правоохранительной службы.

Анализ действующего законодательства Российской Федерации показывает, что правоохранительные функции осуществляют: Министерство внутренних дел РФ и его Федеральная миграционная служба, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков, Министерство юстиции РФ и подведомственная ему Федеральная служба исполнения наказаний и Федеральная служба судебных приставов, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, в состав которой входят федеральная противопожарная служба, Федеральная таможенная служба, находящаяся в ведении Министерства экономического развития и торговли РФ, Генеральная прокуратура РФ.

Функции, перечисленные в определении правоохранительной службы, не однопорядковые. Например, деятельность по борьбе с преступностью является составной частью деятельности по обеспечению законности и правопорядка. А обеспечение законности и правопорядка в свою очередь способствует обеспечению безопасности. Вместе с тем деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина закреплена в числе основных принципов для всей системы государственной службы. К сожалению, перечисленные в определении понятия «правоохранительная служба» функции государства не позволяют четко отграничить правоохранительную деятельность от иных видов.

К сожалению, при определении понятия «правоохранительная служба» не уточняется содержание такой функции, как «обеспечение безопасности». Если в Законе о системе государственной службы речь идет об обеспечении безопасности жизни и здоровья человека, тогда служба в Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерстве здравоохранения РФ и некоторых других будет являться правоохранительной. Если под обеспечением безопасности понимать обеспечение безопасности окружающей среды, то тогда деятельность по контролю и надзору, применению мер административной ответственности за соблюдением соответствующего законодательства и будет признана правоохранительной45.

Приходиться констатировать, что определение правоохранительной службы требует уточнения. В данном случае необходимо указывать на метод государственного воздействия, например, применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия в установленных законом случаях.

Наряду с нормативно-правовой классификацией видов государственной службы, установленной Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», в научных и методологических целях, а также для конкретизации отдельных видов признаков используются и иные классификации.

§ 4. Особенности правового регулирования отдельных видов государственной службы

Особенности регулирования государственной гражданской службы. В целях обеспечения эффективности государственной гражданской службы Законом о государственной гражданской службе Российской Федерации внесены существенные изменения в порядок поступления на эту службу и способы замещения должностей государственной гражданской службы.

На гражданскую службу вправе поступать российские граждане, достигшие 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующими квалификационными требованиями. Предельный возраст пребывания на гражданской службе – 60 лет (может быть продлен до 65 лет).

Данный Закон предусматривает более широкое, чем прежде, применение процедуры конкурсного отбора чиновников как при поступлении гражданина на государственную службу для замещения  должности гражданской службы, так и при замещении государственным гражданским служащим другой должности гражданской службы, т.е. при переводе его на иную должность гражданской службы в том же государственном органе, в другом государственном органе либо в другую местность вместе с государственным органом. Ранее такие конкурсы в государственных органах проводились крайне редко46.

Разумеется, более широкое применение конкурса при замещении вакантных должностей гражданкой службы связано с решением ряда новых вопросов, преимущественно организационного характера. Вместе с тем каждый гражданин, желающий сделать службу государству своей профессией, и государственный служащий, перемещаемый по службе, должны быть готовы пройти через конкурс, чтобы занять соответствующую должность.

Особенностью Закона о государственной гражданской службе Российской Федерации является то, что он реализует одно из важнейших конституционных прав равного доступа граждан к государственной службе нашей страны. В его развитие Президентом РФ 01.02.2005 издан Указ № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»47, которым утверждено положение, определяющее порядок и условия проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

Согласно Закону о государственной гражданской службе Российской Федерации, случаи безконкурсного замещения должностей государственной гражданской службы, по существу, рассматриваются как изъятия из общего правила конкурсного отбора претендентов на должности гражданской службы. Эти изъятия обусловлены определенными причинами. Конкурс не проводится:

при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категории «руководители» и «помощники (советники)»;

при назначении на должности гражданской службы категории «руководители», назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Президентом или Правительством;

при заключении срочного служебного контракта;

при назначении гражданского служащего на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья, сокращении должности гражданской службы или упразднении государственного органа;

при назначении на должность государственного служащего (гражданина), включенного в кадровый резерв на гражданской службе.

Конкурс может не проводиться: а) при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утвержденному нормативным актом государственного органа; б) по решению представителя нанимателя при назначении на должность гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы.

Хотя безконкурсное назначение на должности гражданской службы теперь должно применяться лишь в перечисленных случая, оно имеет и некоторые положительные стороны, а именно позволяет руководителям различного уровня (представителям нанимателя) более оперативно, чем при проведении конкурса, и шире маневрировать кадрами не только в отраслевом (ведомственном), но и в межотраслевом и общефедеральном масштабе, подбирать кандидатов из числа известных им лицам по прошлой совместной службе48.

16.02.2005 Президентом издан Указ № 159 «О примерной  форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации»49.

В соответствии с этим Указом произведено переоформление трудовых договоров, заключенных ранее с государственными служащими на основании Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», в служебные контракты о прохождении государственной гражданской службы и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации.

Служебный контракт как при конкурсном, так и при бесконкурсном способах замещения государственной должности является обязательным документом, прилагаемым к акту государственного органа о назначении гражданина (государственного служащего) на конкретную должность.

В Законе о государственной гражданской службе Российской Федерации и названном Указе Президента подробно определены содержание, форма служебного контракта, сроки его действия, порядок заключения, основания и последствия прекращения служебного контракта.

01.02.2005 Президентом РФ издан Указ № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными служащими Российской Федерации и оценки из знаний, навыков и умений (профессионального уровня)»50 и № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим»51.

Положением о порядке сдачи квалификационного экзамена определены все вопросы, связанные со случаями проведения экзамена, оценкой профессионального уровня, при наличии которого гражданскому служащему присваиваются первый или очередной классный чин по замещаемой должности гражданской службы.