Развитие системы государственной службы в РФ

§ 3. Виды государственной службы российской Федерации

В соответствии с Федеральным законом от 31.07.1995 «Об основах государственной службы Российской Федерации» было установлено разделение государственной службы Российской Федерации с учетом принципа федеративного устройства нашего государства на два вида:

- федеральную государственную  службу, находящуюся в ведении  Российской Федерации;

- государственную службу субъектов  Федерации, находящуюся в их ведении.

С принятием и вступлением в силу Закона № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» установлена новая система государственной службы с видовой классификацией. Теперь она подразделяется на три вида – гражданскую, военную и правоохранительную. При этом только государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. А военная и правоохранительная служба наряду с государственной гражданской службой считаются видами федеральной государственной службы. В Законе даны определения понятий каждого вида государственной службы.

Установленное деление государственной службы Российской Федерации по видам и уровням имеет основополагающее значение, так как в соответствии с ним принимаются федеральное законодательство, касающееся видов государственной службы, а также законодательство субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе.

Федеральным законодательством регулируются не только общие правила государственной службы России, касающиеся всех ее видов, но и особенности каждого из них. Ведь совершенно очевидно, что военная и правоохранительная служба существенным образом отличается от государственной гражданской службы по своему функционально-целевому назначению и условиям несения службы. Поэтому в федеральных законах и иных нормативных правовых актах определяются различия в формировании кадрового состава, организации гражданской, военной, правоохранительной службы, порядке поступления на службу и ее прохождении, правовом положении (статусе) гражданских служащих, военнослужащих, сотрудников правоохранительной службы, а также порядке оплаты их труда и видах предоставляемых им социальных гарантий и компенсаций33.

Таким образом, современная система государственной службы с ее видовой классификацией учитывает не только федеративное устройство страны, но и различия в функционально-целевой направленности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, военнослужащих и сотрудников правоохранительной службы, а также их правовом положении.

В статьях 4-7 Закона № 58-ФЗ даны определения вышеперечисленных видов государственной службы, а именно:

Федеральная государственная служба - профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. В отличие от государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации федеральная государственная служба имеет своей целью обеспечение полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Еще одно отличие - это комплексность федеральной государственной службы, т.е. ее подразделение на федеральную государственную гражданскую службу, военную службу, правоохранительную службу.

Государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлены единые правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации. Важнейшей его особенностью является то, что он переводит регулирование отношений, связанных с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, в область административного права, не вступая при этом в противоречие с нормами Трудового кодекса РФ.

Определение государственной гражданской службы, данное в Законе о системе государственной службы практически полностью соответствует определению, содержащемуся в п. 1 ст. 3 Закона о государственной гражданской службе Российской Федерации.  Вместе с тем следует отметить, что определение в Законе государственной гражданской службы РФ как самостоятельного вида государственной службы не отличается достаточной четкостью и точностью.

В данном в п. 1 ст. 3 определении в качестве ведущего признака выделяется профессиональная деятельность, под которой понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков. Гражданская служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности34.

Хотя государственная гражданская служба в Законе о государственной гражданской службе Российской Федерации определяется как служба Российской Федерации, тем не менее в нем речь идет лишь об обеспечении исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ и не указывается, что государственная гражданская служба обеспечивает исполнение полномочий РФ и ее субъектов. Тем самым создается впечатление, что обеспечение этих полномочий осуществляется лишь другими видами государственной службы, предусмотренными Законом о системе государственной службы Российской Федерации, а именно военной и правоохранительной службами, что не соответствует ст. ст. 2, 4, 5 Закона о системе государственной службы и действительности.

Также не ясно, в чем все-таки заключается "гражданский" характер государственной гражданской службы. Отличительная особенность законодательного определения государственной гражданской службы от других видов государственной службы, по мнению Е.Г. Бабелюк, в том, что в нем не уточняется особенность ее целей и функций, иными словами, не уточняется, обеспечение каких именно полномочий государственных органов и государственных должностей является гражданской службой35. Здесь законодатель, по-видимому, руководствовался принципом исключения: все то, что не отнесено законом к военной или правоохранительной службе, т.е. не связано с осуществлением функций по обеспечению обороны страны и безопасности государства, а также с осуществлением функций по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина, необходимо относить к государственной гражданской службе.

 Исходя из п. 1 ст. 3 Закона  о государственной гражданской службе Российской Федерации работать на государственной службе могут только граждане Российской Федерации. Это также подтверждается в ст. 13 и ч. 1 ст. 21 Закона о государственной гражданской службе Российской Федерации. Исключения из данного правила могут быть установлены международными договорами Российской Федерации.

Федеральная государственная гражданская служба - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации.

Государственная гражданская служба субъектов Федерации в значительной степени регулируется региональным законодательством исходя из общих (единых) правовых и организационных основ, но с учетом местных условий. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, а ее организация – в ведении субъекта Российской Федерации (п. 4 ст. 2 Закона о системе государственной службы).

Федеральная гражданская служба осуществляется в федеральных государственных органах, функционирующих в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Она представляет собой профессиональную деятельность лиц, замещающих соответствующие должности в аппаратах федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, для обеспечения государственных задач и функций этих органов либо деятельности лиц, замещающих государственные должности РФ, предусмотренные Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами, и финансируемых из федерального бюджета36 и осуществляется на должностях федеральной гражданской службы в Администрации Президента РФ, Аппарате Правительства РФ, в аппаратах палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, в федеральных государственных органах, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ, а также на иных должностях гражданской службы в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Работа на штатных должностях в других федеральных государственных организациях и учреждениях относится к федеральной государственной гражданской службе решением Президента РФ по представлению руководителей соответствующих государственных органов. Например, Указом Президента РФ от 13.06.1995 г. N 587 «О внесении изменений и дополнений в Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих»37 был установлен систематизированный перечень таких должностей в аппарате Центральной избирательной комиссии РФ, что также нашло свое отражение в Указе Президента РФ от 25.07.2006 № 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих»38.

Гражданская служба в субъектах РФ осуществляется в аппаратах органов представительной, исполнительной и судебной власти, а также в иных государственных органах, выполняющих от имени субъекта РФ его государственные функции и отнесенных его законодательными актами к гражданской службе39.

Базовым в регулировании отношений, связанных с государственной гражданской службой субъектов Федерации, является Закон о системе государственной службы Российской Федерации.

Этим Законом установлено, что переподготовка, повышение квалификации стажировка государственных, в том числе гражданских, служащих осуществляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами ее субъектов. В Законе даны понятия о реестрах должностей государственной гражданской службы субъектов Федерации и государственном гражданском служащем субъекта Федерации; изложены общие условия государственной, в том числе гражданской, службы. Закреплено важнейшее положение о том, что прохождение государственной гражданской службы субъектов Федерации, включающее в себя назначение на должность, присвоение классного чина, аттестации или квалификационного экзамена, а также другие обстоятельства (события), касающиеся прохождения службы, регулируются как федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, так и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации.

Военная служба и ранее выделялась в самостоятельный вид государственной службы и регулировалась специальным законодательством. В настоящее время определение военной службы дано в Федеральном законе «О воинской обязанности и военной службе» от 28.03.1998 № 53-ФЗ (военная служба - особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами, не имеющими гражданства (подданства) иностранного государства, в Вооруженных Силах Российской Федерации и во внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации, в инженерно-технических, дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти и в спасательных воинских формированиях федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, Службе внешней разведки Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, органах государственной охраны и федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а гражданами, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства, и иностранными гражданами - в Вооруженных Силах Российской Федерации и воинских формированиях) и в ст. 6 Закона о системе государственной службы (военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства и таким гражданам присваиваются воинские звания).К последним относятся, главным образом, вышеупомянутый Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» и от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»40.