Порядок подготовки и принятия нормативно – правовых актов управления

     Проекты решений Правительства РФ по вопросам, включенным в план его заседаний, вносятся руководителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Проекты решений по вопросам, относящимся к ведению федеральных органов исполнительной власти, вносятся на рассмотрение Правительства членом Правительства, координирующим работу соответствующего органа.

     Проекты решений могут направляться для согласования руководителям федеральных органов исполнительной власти. Предложения граждан и юридических лиц о принятии правительственных решений направляются для предварительного рассмотрения соответствующим органам исполнительной власти.

     Проекты решений сопровождаются пояснительными записками, содержащими необходимые обоснования и прогнозы ожидаемых последствий их реализации. Они согласовываются с заинтересованными государственными органами, общественными и иными организациями. После согласования они визируются руководителями этих органов и организаций. При разногласиях по проекту решения готовящий его руководитель должен провести консультации с заинтересованными сторонами с целью поиска взаимоприемлемого решения. Если таковое не будет найдено, к письму в Правительство прилагается перечень разногласий.

     Предусмотрено согласование проектов решений Правительства  нормативного характера с Министерством  юстиции РФ.

     Аппарат Правительства проводит анализ и  экспертизу проектов и обоснований к ним, редакторскую доработку текста, согласование с Главным государственно-правовым управлением Президента РФ и руководителями отделов аппарата, а также визирование проектов у руководителей этих органов. Срок на подготовку проекта, как правило, устанавливается в пределах 10 дней.

     Администрация Президента РФ представляет Президенту те проекты его указов, которые  сопровождаются пакетом актов Правительства.

     Последнее обязано обеспечить принятие предусмотренных указами постановлений и распоряжений.

     В заключении хотелось бы отметить, что  проекты нормативных актов федеральных органов исполнительной власти подлежат предварительному согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами. Возможна подготовка совместных актов этих органов. Подготовка актов возлагается на структурные подразделения аппарата таких органов. При этом определяется круг должностных лиц, ответственных за подготовку, а также устанавливается срок подготовки. В этой работе обязательно участие юридических служб. Срок подготовки и издания нормативного акта не больше месяца. Возможно создание рабочих групп для подготовки проекта акта.

     Подготовленный  проект подписывается руководителем  органа или его заместителем. 

  2.2 Производство по  принятию нормативных  актов государственного  управления

 

     Если  формировать представления об административном процессе «по образу и подобию» процессов  гражданского и уголовного, то названному производству вообще нет места в  юридическом процессе. Между тем, как было показано в предыдущих разделах настоящей монографии, каждый вид  процесса не может не отражать в  своем содержании особенности той  ветви государственной власти, которую  он облекает в процессуальную форму. Оба вида судопроизводства — гражданский  и уголовный процессы не могут  не быть ничем иным, кроме как  правоприменительными, поскольку именно такова суть правосудия - применять  нормы материального права в  строго определенном процессуальном порядке  и тем самым выполнять свою конституционную функцию.

     Совершенно  иначе обстоит дело с государственным  управлением, которое осуществляется системой исполнительных органов государственной  власти. Содержание государственного управления, его функции, основные направления  деятельности, формы и методы осуществления  достаточно подробно описаны в соответствующей  научной и учебной литературе. Поэтому ограничусь констатацией принципиально  важного положения, отличающего  государственное управление как  реализацию исполнительной власти от власти судебной — правотворческой  природы государственного управления обусловленной объективной необходимостью осуществления широкомасштабной и  многоплановой организационной  деятельности. Для этого необходимо обладать важными и специфическими полномочиями, а именно: создавать  новые нормы права, общие правила  поведения на основе и во исполнение закона.

     Для наглядности сопоставим три ветви  государственной власти. Законодательная  власть характеризуется принятием  только нормативных актов — законов  Российской Федерации или субъектов  Российской Федерации; судебная власть — только индивидуальных, исполнительная власть — и нормативных, и индивидуальных юридических актов.

     При этом следует иметь в виду, что  правотворчество в сфере государственного управления с процессуальной точки  зрения есть не что иное, как порядок  принятия нормативных юридических  актов правомочным на то субъектом, находящимся в составе системы  исполнительной власти. Это в свою очередь означает, что для любого органа исполнительной власти принятие нормативного акта есть как раз тот  случай, когда им разрешается индивидуально-конкретное дело именно по поводу принятия данного  акта, поскольку принимается вполне определенный нормативный юридический  акт, для чего, несомненно, требуется  определенная процедура.

     Разумеется, принятие нормативного акта государственного управления вносит элемент своеобразия  в характер тех административно-процессуальных правоотношений, которые при этом неизбежно возникают. Главная особенность этих правоотношений состоит в том, что они складываются не между органом исполнительной власти, принявшим акт, и субъектом-исполнителем, поскольку в данном случае исполнителя как такового нет, ибо нормативный юридический акт рассчитан на потенциального исполнителя, а между различными подразделениями данного органа, принимающего нормативный акт.

     Когда в конце 60-х годов  впервые в литературе был предложен данный вид административного производства — по принятию нормативных актов государственного управления, пришлось констатировать отсутствие в законодательстве того периода юридических актов, которые бы специально регулировали эту сторону управленческой деятельности исполнительных и распорядительных органов государственной власти.

     Теперь  положение существенно изменилось. В настоящее время такие акты существуют и играют важную роль в  регулировании нормо-творческой работы органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

     Принципиально важную роль играет норма Конституции  Российской Федерации, согласно которой  к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено, в частности, административное и административно-процессуальное законодательство.

     Что такое нормативный правовой акт? Помимо научных определений, есть и официальное, содержащееся в постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. № 781-П ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации»: «нормативный правовой акт — это письменный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовой нормы. В свою очередь под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение».

     В приведенной формуле весьма сомнительной представляется оценка правовой нормы  как «общеобязательного государственного предписания». Дело в том, что большое  число правовых норм, установленных  государством, будучи «общими правилами» поведения, вовсе не являются «общеобязательными». К их числу, как известно, относят-ся нормы управомочивающие или диапозитивные. Для их использования требуется лишь желание того или иного субъекта.

     Общая теория права исходит из того, что  «нормативно-правовой акт — это  письменный документ соответствующего государственного органа, которым устанавливаются, изменяются или прекращаются нормы права, содержащие правила общего характера».

     Федеральные органы исполнительной власти — федеральные  министерства, государственные комитеты, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры и др. принимают  нормативные правовые акты в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений. Не допускается издание нормативных актов в виде писем и телеграмм.

     При этом у различных органов исполнительной власти набор актов оказывается  весьма различным. В Положениях о  некоторых федеральных органах  исполнительной власти это выглядит, например, так:

     — Министерство здравоохранения РФ издает приказы, указания, постановления, инструкции;

     — Министерство внутренних дел РФ —  приказы, положения, наставления, инструкции, правила, уставы и др.;

     — Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций — приказы и указания;

     — Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии — постановления, правила, инструкции, положения, распоряжения, приказы, дает указания;

     - Федеральная служба по гидрометеорологии  и мониторингу окружающей среды  — приказы и распоряжения.

     Структурные подразделения и территориальные  органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные  правовые акты.

     Нормативный правовой акт может быть издан  совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или  одним из них по согласованию.

     Принятие  нормативных правовых актов как  административное производство состоит  из нескольких стадий, каждая из которых  представляет собой совокупность определенных процессуальных действий участников производства. Эти стадии следующие (Приложение 1):

     а) подготовка проекта нормативного акта;

     б) рассмотрение проекта и принятие нормативного акта;

     в) государственная регистрация нормативного акта;

     г) опубликование и вступление в  силу нормативного акта. Подготовка проекта  нормативного правового акта

     Это начальный этап производства по принятию нормативных актов органов исполнительной власти. В зависимости от того, каким органом предполагается принять нормативный акт — например, органом общей компетенции — Правительством Российской Федерации, федеральным министерством, действующим в установленной сфере деятельности и т. д., определяются основные направления нормотворче-ской деятельности, а также первоочередные акты и т. д.

     В этих целях могут создаваться  широкопредставительные структуры, как  например, Совет по вопросам подготовки проектов приоритетных нормативных  правовых актов в экономической  сфере при Правительстве Российской Федерации, образованный 19 сентября 1997 г. Он является постоянно действующим  консультативным органом, созданным  в целях обеспечения взаимодействия органов государственной власти и различных общественно-политических сил при рассмотрении вопросов, связанных  с реализацией правовой реформы  в экономической сфере, и подготовки предложений для их решения⁹.

     Его основными задачами являются:

     — организация разработки проектов приоритетных нормативных правовых актов в  экономической сфере;

     — анализ и предварительная экспертиза наиболее важных проектов нормативных  правовых актов, необходимых для  осуществления правовой реформы  в экономической сфере;

     — подготовка предложений по включению  проектов, подлежащих разработке, в  перечень приоритетных проектов нормативных  правовых актов.

     Как установлено Регламентом Правительства  Российской Федерации, федеральные  органы исполнительной власти не позднее  чем за месяц до начала очередного квартала направляют в Правительство  РФ разработанные на основе Посланий Президента Российской Федерации, программ и планов Правительства РФ предложения, содержащие:

     а) наименование вопроса и обоснование  необходимости его рассмотрения на заседании Правительства;

     б) общую характеристику и основные положения предлагаемого к рассмотрению вопроса;

     в) форму решения Правительства;

     г) перечень соисполнителей для подготовки вопроса к рассмотрению на заседании  Правительства.

     В соответствии с приказом МВД РФ от 23 ноября 1998 г. № 769, утвердившим «Правила разработки и введения в действие нормативных документов по пожарной безопасности» процесс разработки и введения в действие нормативных документов по пожарной безопасности состоит из этапов: