Порядок подготовки и принятия нормативно – правовых актов управления

     Нормативные акты издаются как органами общей компетенции (например, правительствами, администрацией областей и т.п.), так и отраслевыми и межотраслевыми исполнительными органами. При этом во многих случаях федеральным министерствам, государственным комитетам, федеральным службам предоставлены полномочия по изданию нормативных актов, обязательных для органов, предприятий и учреждений, действующих в иных сферах деятельности. Так, Министерство труда и социального развития РФ вправе принимать постановления, обязательные для исполнения всеми министерствами, иными органами исполнительной власти, предприятиями и учреждениями независимо от их ведомственной подчиненности.

     Среди нормативных правовых актов можно выделить устанавливающие общеобязательные правила, охраняемые мерами административной ответственности. Такие правила предусматриваются КоАП. В качестве примера можно назвать утвержденные Правительством РФ 17 июля 1995 г. Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

     Индивидуальные правовые акты управления – акты правоприменения.

     Одновременно  они являются распорядительными  актами, выражающими конкретные и прямые юридически властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти. С их помощью решаются индивидуальные административные дела (например, регистрационные, лицензионные, кадровые и др.). Они всегда персонифицированы, т.е. имеют точно определенный адресат. Приказ о назначении на ту или иную должность государственной службы непременно касается конкретного лица.

     Индивидуальные  акты являются юридическими фактами, вызывающими возникновение административно-правовых отношений. Они являются важнейшим юридическим средством оперативного решения текущих вопросов, возникающих в практике государственно-управленческой деятельности.

     Соотношение индивидуальных актов с нормативными заключается в следующем: нормативные акты служат правовой основой для издания индивидуальных актов; индивидуальные акты являются актами применения нормативных актов.

     Правовые  акты управления можно классифицировать и по другим основаниям. Например, по масштабу действия различают общефедеральные, республиканские, краевые, областные и т.д. В зависимости от того, какими правовыми средствами защищаются содержащиеся в них предписания, выделяются акты, нарушение которых влечет за собой дисциплинарную ответственность, и акты с административной санкцией. В первом случае имеются в виду акты, в которых реализуется дисциплинарная власть соответствующего руководителя, а во втором – административное принуждение в отношении неподчиненных лиц.

     Определенное  значение имеет вопрос об установленных наименованиях правовых актов управления. В настоящее время действуют следующие правила, установленные Правительством РФ относительно издания правовых актов:

     а) постановления и распоряжения Правительства;

     б) постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции (положения) федеральных органов исполнительной власти;

     в) постановления и распоряжения правительств республик;

     г) постановления и распоряжения глав администраций других субъектов  РФ.

     При этом нормативными считаются постановления, приказы, инструкции, правила, положения. Не допускается издание нормативных  актов в виде писем и телеграмм.

     1.3 Требования к правовым актам управления

 

     Важнейшим условием действия правовых актов управления является их соответствие установленным  требованиям, предъявляемым к их юридическому содержанию и к порядку их издания. В основе всех таких требований – строгая подзаконность этого вида правовых актов⁴.

     Конкретно данные требования заключаются в  следующем.

     Правовой  акт управления:

     а) не должен противоречить Конституции  РФ, законодательству РФ, нормативным указам Президента РФ. Аналогичное требование адресуется правовым актам органов исполнительной власти субъектов РФ с добавлением того, что они не должны противоречить конституциям и уставам этих субъектов, а также их законодательству;

     б) должен учитывать разграничение  предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти РФ и ее субъектов;

     в) должен учитывать правовые акты вышестоящих  органов исполнительной власти;

     г) должен быть издан полномочным органом (должностным лицом) в рамках закрепленной за ним компетенции;

     д) должен быть юридически обоснован, в  нем должны быть четко определены цели его издания, основания и желаемые юридические последствия;

     е) не должен ограничивать или нарушать компетенцию и оперативную самостоятельность нижестоящих звеньев системы государственного управления;

     ж) не должен ограничивать или нарушать установленные действующим законодательством права и законные интересы граждан и негосударственных формирований в сфере государственного управления;

     з) должен быть издан с соблюдением установленных для этого правил (процедур).

     Правовые  акты управления вызывают соответствующие  юридические последствия тогда, когда они действуют. Что дает основания для признания данного  акта действующим?

     Юридическая сила, т.е. такое правовое свойство акта, которого позволяет ему практически  выступать в качестве административно-правовой формы реализации задач и функций  исполнительной власти. Фактически данное условие считается соблюденным  во всех случаях издания правовых актов управления, так как на ни распространяется презумпция их действительности или правильности. Означает же она то, что любой правовой акт действует до его официального изменения или до его отмены. В силу этого ой приобретает законную силу с момента его издания либо опубликования. Иногда специально оговаривается определенный срок вступления акта в юридическую силу⁵.                      

     Так, нормативные акты Президента РФ вступают в силу одновременно на всей территории страны по истечении семи дней после  дня их первого официального опубликования. Другие акты вступают в силу со дня  их подписания. Вступление в силу постановлений  Правительства РФ, затрагивающих  права, свободы и обязанности  граждан, вступают в силу не ранее  дня их официального опубликования. Иные постановления и распоряжения вступают в силу со дня их подписания.

     Датой официального опубликования считается  дата первой публикации текста акта в  одном из официальных изданий  РФ. Как правило, эти акты публикуются  не позднее пятнадцати дней со дня  их принятия либо при необходимости  их широкого обнародования – безотлагательно.

     Публикуются правовые акты управления в Собрании законодательства Российской Федерации и в «Российской газете». Не опубликованные акты, кроме содержащих сведения, составляющие государственную тайну, по общему правилу не влекут правовых последствий как не вступившие в силу.

     Несоблюдение  установленных требований к юридическому содержанию правовых актов управления, а также к порядку их издания и опубликования дает основание для признания их недействительными. В этом смысле известны два основных способа достижения подобной цели, а именно опротестование и обжалование. Они имеют и общее обобщающее наименование – оспаривание⁶.

     При этом необходимо учитывать, что правовой акт не во всех случаях может быть признан недействительным только по основаниям его дефектности, т.е. неправомерности. Нередко акт утрачивает свою силу в нормальных условиях. Например, истечение срока его действия, если таковой был предусмотрен; утрата актом силы ввиду принятия нового акта по тому же вопросу и т.п.

     В негативных же случаях (отступление от требований законности) акт признается оспоримым, что предполагает соответствующую официальную оценку его правомерности и того или иного решения вопроса о его дальнейшей судьбе, т.е. о его юридической силе⁷.

     Обжалование правовых актов управления возможно в административном либо в судебном порядке. Как правило, в роли жалобщиков выступают граждане, считающие, что данным актом нарушены их субъективные права или законные интересы. Жалобы могут поступать от общественных объединений и иных негосударственных формирований, а также от государственных предприятий и учреждений.

     Опротестование правовых актов управления – это, как правило, функция прокурорского надзора. В протесте мотивируется вывод о неправомерности опротестованного акта.

     В случае признания акта изданным с  нарушением требований законности возможна отмена его действия. По существу, акт признается недействительным, что лишает его юридической силы. Естественно, что отсутствие фактов, свидетельствующих о неправомерности акта, не влечет таких последствий. Это имеет место при признании жалобы необоснованной и при отклонении протеста прокурора ввиду его юридической неубедительности.

     Наиболее  известны следующие варианты отмены правовых актов управления и, соответственно, лишения их юридической силы:

     а) Президент РФ отменяет постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ;

     б) Правительство РФ отменяет противоречащие законодательству акты федеральных органов исполнительной власти, а также органов исполнительной власти субъектов РФ (кроме актов органов республик);

     в) руководители органов исполнительной власти отменяют неправомерные акты, принимаемые на нижестоящем уровне порученных им сфер деятельности (например, акты своих территориальных органов);

     г) Конституционный Суд РФ вправе признать правовой акт неконституционным, что влечет за собой утрату им юридической силы, т.е. отмену;

     д) суды общей юрисдикции и арбитражные  суды также могут признавать акты управления недействительными (только индивидуальные).

     Кроме отмены возможно приостановление действия или исполнения правового акта управления. Оно не влечет утрату актом юридической силы. Временно, т.е. до определенных выводов по мотивам, вызвавшим приостановление акта, прекращается его действие. Если выясняется, что акт противоправен, он будет отменен в установленном порядке. Если акт не отменен, а его дефекты устранены, то, приостановленный ранее, он продолжает действовать. Если же приостанавливается исполнение акта (например, постановления о наложении административного взыскания), то после соответствующей проверки акт либо отменяется, что влечет за собой и отмену всех действий, совершенных во исполнение его (например, отмену наложенного административного взыскания), либо его исполнение продолжается.

     В настоящее время в КоАП предусмотрено, что подача жалобы в течение десяти дней со дня вынесения постановления о наложении административного взыскания приостанавливает его исполнение до разрешения жалобы; принесение протеста прокурора на такое постановление также приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста.

     Подводя итог данной главе хотелось бы обратить внимание на тот факт, что установлено также, что Президент РФ вправе приостанавливать действие правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ до решения о их судьбе судом; Правительство РФ может приостанавливать исполнение актов республиканских правительств; законодательные органы субъектов РФ могут приостанавливать до рассмотрения судом или Правительством РФ действие правовых актов федеральных министерств и ведомств, противоречащих законодательству.

     Если  Правительство РФ подтверждает правомерность  таких актов, они вступают в силу. Органы субъектов РФ могут в таких  случаях обжаловать решение Правительства  РФ в Верховный Суд РФ. 

Глава 2. Порядок подготовки и принятия нормативных актов государственного управления

    2.1 Производство по подготовке нормативных актов государственного управления 

     Это важнейший вид процессуальной деятельности организационно-процедурного характера. Осуществляется она в интересах эффективной работы органов исполнительной власти по применению административно-правовых форм и методов реализации исполнительной власти.

     Правовой  базой для этих административных процедур в значительной степени служат постановления Правительства РФ, специально посвященные подготовке проектов нормативных актов. Принципиальное значение имеют нормы, относящиеся к подготовке правительственных актов и содержащиеся в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г «О Правительстве Российской Федерации», а также в Регламенте Правительства РФ и Положении о его аппарате. Далее правительство РФ утвердило новые Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации⁸.

     Основные  положения этого вида процедурного производства заключаются в следующем. Для решения ряда важных вопросов установлен особый порядок: они решаются исключительно на заседаниях Правительства РФ, т.е. коллегиально (например, утверждение положений о федеральных органах исполнительной власти). В подготовке актов Правительства участвуют заместители его Председателя. Проекты своих решений по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов Правительство направляет органам государственной власти субъектов; предложения последних подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве.