Местное государственное управление

Следует отметить, что разработка и обсуждение первой Конституции  Казахстана сопровождалась политическими  баталиями, связанными с основополагающими  принципами государственно - политического  устройства страны. Ситуация усложнялась  крайне болезненной и стремительной  трансформацией страны в постсоциалистическое общество. В силу этого, окончательный вариант Основного Закона отличался излишней универсальностью.

Несмотря на это, Конституция 1993 года сыграла огромную роль на втором этапе развития системы государственного управления в Казахстане. Она заложила не только основу строительства национально-государственной  независимости, но и начало структурной  реформе государственно - управленческой системы.

Данная Конституция существенно  укрепила позиции Президента, который  с ее принятием стал не только главой государства, но и возглавил единую систему исполнительной власти страны.

Положение о том, что Верховный  Совет и местные Советы составляют единую систему представительных органов, уже отсутствовало в Конституции. Связь между Верховным Советом  и местными представительными органами сохранялась лишь по вопросу досрочного прекращения полномочий местных  Советов по представлению Верховного Совета.

10 декабря 1993 года был  принят Закон «О местных исполнительных  и представительных органах в  Республике Казахстан», который  внес коренные изменения в  название, структуру и полномочия  местных органов исполнительной  власти.

Во-первых, было отменено название «исполнительные комитеты» всех уровней местных органов исполнительной власти, которые трансформировались в местные администрации - акиматы во главе с акимом.

Во-вторых, отказ от советской  теории и практики выразился в  том, что местные представительные органы перестали избирать местные  исполнительные структуры.

В-третьих, и представительные органы, и исполнительно-распорядительные вошли в систему местного государственного управления, в отличие от периода  СССР, когда первые считались органами государственной власти, а вторые - исполнительные комитеты - таковыми не являлись, выполняя исполнительно-распорядительные функции.

Законом «О местных исполнительных и представительных органах в  Республике Казахстан» определялась система  местного самоуправления в РК, компетенция  местных представительных и исполнительных органов,  а также порядок их деятельности.

Взаимоотношения маслихатов и местных администраций строились на основе принципа разделения их функций и самостоятельного осуществления ими собственных полномочий и, главное, подконтрольности местной администрации маслихату по вопросам, установленным в данном Законе. В целом, представительные и исполнительные органы обеспечивали выполнение территориальных программ социально-экономического развития.

Третий этап реформирования системы государственного управления в Казахстане охватывает период с 1995 по 2001 годы. Его основной характеристикой  стали продолжение реформ в системе  государственных институтов и процесс  создания сегодняшнего стержня государственно-политического  устройства Казахстана. Наступление  третьего этапа в реформировании системы государственного управления было ознаменовано принятием 30 августа 1995 года на республиканском референдуме  новой Конституции Республики Казахстан, подготовка которой была начата в  апреле того же года.

Работа над проектом новой  Конституции происходила под  непосредственным контролем президента Н.А. Назарбаева. В проект были заложены идеи о двухпалатном Парламенте, который  признавался единственным законодательным  органом.

          Конституция 1995 года юридически закрепила переход страны к президентской форме правления, в соответствии с которой произошел кардинальный пересмотр существовавшей в Казахстане схемы распределения властных полномочий. Основной Закон выступил в качестве инструмента сосредоточения власти в исполнительной ветви.

Она существенно усилила  президентскую власть, что нашло  свое выражение в определенной централизации  властных полномочий.

Конституция Республики Казахстан 1995 года в общих чертах характеризовала  исполнительные органы как составную  часть единой системы исполнительных органов страны, обеспечивающих проведение общегосударственной политики в  сочетании с интересами и потребностями  развития соответствующих территорий. В этот же период произошло формирование новых органов представительной власти на местах - маслихатов, статус которых был законодательно закреплен в Основном Законе. Также в данной Конституции существовало еще одно законодательное новшество. Так, согласно ей, местные представительные и исполнительные органы стали относиться к местному государственному управлению.

Надо отметить, что в этот период, во избежание чрезмерной «автономизации» регионов, в Казахстане был принят курс на построение системы государственного управления, сконцентрированной вокруг устойчивой вертикали власти. В соответствии с Конституцией 1995 года, исполнительные органы Казахстана составили единую систему органов государственной власти сверху донизу.

Следует подчеркнуть, что  в Конституции страны лишь в общих  чертах было дано разграничение предметов  ведения и полномочий правительства  и местных исполнительных органов. Поэтому в заключительных положениях Конституции было предусмотрено, что  в течение двух лет действующее  законодательство должно быть приведено  в соответствие с ней. Для этого  необходимо было принять Закон «О местном государственном управлении», который разграничивал бы полномочия между высшими и местными исполнительными  органами власти. Однако решение этого  вопроса неоправданно затянулось, так  как законопроект «О местном государственном  управлении» обсуждался на протяжении шести лет, в ходе которых сменилось  три правительства.

С 1997 года акцент в институциональной  и правовой реформе в Казахстане был перенесен на качественное наполнение и повышение эффективности всей системы государственного управления в целях достижения устойчивого  развития. Как заявил президент Н.А. Назарбаев в своем Послании народу Казахстана в октябре 1996 года, «После завершения формирования основ государства  нам предстоит кропотливая работа по отлаживанию механизмов управления. Приводным ремнем этих механизмов должны стать только законы. В противном случае говорить о демократической государственности нет смысла».

На этом этапе были обозначены первостепенные направления дальнейшего  реформирования системы государственного управления. Всего было принято семь основных векторов развития. В их числе  выделялись необходимость реформирования системы исполнительных органов  в центре и на местах, создание более  упрощенной, экономичной, управляемой  системы административно-территориального устройства, а также преодоление  множественности и противоречий в системе законодательства, приведение в течение двух лет (то есть до августа 1997 года) в соответствие с Конституцией всего действующего законодательства.

Следующим стратегическим документом, определившим четкие направления реформирования системы государственной власти, стала Стратегия долгосрочного  развития Казахстана до 2030 года «Казахстан-2030». Этой программой была предусмотрена  широкомасштабная реформа, имеющая  своей целью дальнейшую демократизацию и построение эффективного государства  в Казахстане. При этом акцент был сделан на создание «профессионального государства», подразумевающего эффективный и современный корпус государственных служащих, преданных делу и способных выступать представителями народа в достижении приоритетных целей страны. Всего было определено семь основных принципов создания эффективной системы государственной власти.

Первым принципом была обозначена необходимость создания компактного и профессионального  правительства, сконцентрированного  на выполнении лишь нескольких наиболее важных функций.

Вторым принципом стала  необходимость работы органов власти по программам действий на основе стратегий.

Третий принцип — необходимость  создания четко налаженной системы  межведомственной координации.

Четвертый принцип - повышение  полномочий и ответственности министров, их подотчетность и стратегический контроль за их деятельностью.

Пятый принцип - децентрализация  внутри министерств, от центра к регионам и от государства в частный  сектор.

Шестой принцип - создание эффективной системы противодействия  коррупции.

Седьмой принцип - улучшение  системы найма, подготовки и продвижения  кадров.

Таким образом, была поставлена стратегическая задача «создать для  Казахстана эффективную, современную  государственную службу и структуру  управления, которая была бы оптимальной  для рыночной экономики; сформировать правительство, способное реализовать  приоритетные цели; построить государство, стоящее на страже национальных интересов».

Эта задача была востребована временем, поскольку государственное  управление сложными системными преобразованиями, происходившими в обществе и экономике, само должно было стать системным. Для  этого и был выработан согласованный  и последовательный план долгосрочного  реформирования функций государства.

Следующие шаги по развитию системы государственного управления проводились в соответствии с  предложенной президентом Н.А. Назарбаевым  программой демократизации и политических реформ, озвученной в Послании народу Казахстана от 30 сентября 1998 года. Среди «семи основополагающих элементов демократизации и политической либерализации» были усиление роли Парламента страны, а также развитие и усиление роли неправительственных организаций.

Усиление роли Парламента страны, а также обеспечение устойчивости и преемственности власти в Казахстане было решено осуществить посредством  введения подотчетности Премьер-министра и членов Правительства перед  представительным органом, то есть субъекты исполнительной власти стали ответственны перед Парламентом. С этого момента  в их обязанности входит на регулярной основе выступать перед депутатами и комиссиями Парламента. Помимо этого, в комиссиях Сената и Мажилиса обсуждаются кандидатуры отдельных  членов Правительства и послов. Кроме того, было предложено обеспечить более широкое представительство в  Парламенте этнических и религиозных меньшинств.

Для этого часть сенаторов, которых назначает в Парламент  Президент, должны отбираться из числа  кандидатов, рекомендованных Ассамблеей народов Казахстана. Также Парламент 80-ю процентов голосов каждой из палат может вносить изменения  в Конституцию страны, которые  должны получить одобрение народом  на референдуме, при этом необходима поддержка большинства избирателей  при явке граждан на голосование  не менее 50-ти процентов.

Необходимость укрепления роли неправительственных организаций  была обусловлена пониманием того, что демократия опирается на сложный  механизм частных институтов, через  которые граждане участвуют в  политической жизни, выражая и отстаивая  свои интересы. В целях обеспечения  свободы институтов «третьего сектора» было предложено упростить порядок  регистрации и надзора за деятельностью  неправительственных организаций, поощрять формирование и активную деятельность таких организаций.

Следует отметить, что в  ходе реализации обозначенных в данном Послании мер, направленных на демократизацию общества, достигнут значительный прогресс. В частности, в законодательство о выборах были внесены существенные поправки, расширившие избирательные права и возможности граждан. После проведения выборов 1999 года в Парламенте страны появились партийные фракции, а также ряд целевых депутатских групп. Была упрощена процедура регистрации и контроля над деятельностью неправительственных организаций, что способствовало активизации деятельности НПО и увеличению их числа. Большая работа была проведена по борьбе с коррупцией, принят Закон «О борьбе с коррупцией».

К 1999-2000 годам основные реформы  в экономике были завершены, и  в целом в Казахстане была создана  рыночная экономика с соответствующей  инфраструктурой. Параллельно в  стране шло создание среднего класса, начали появляться более или менее  высокодоходные страты. В этих условиях сильная централизация государственной власти начала играть роль сдерживающего фактора в дальнейшем развитии страны.

Причиной этого стало  то, что за более чем десятилетний период независимого развития так и  не удалось до конца избавиться от рецидивов советской административной практики. Отдельные представители  центральных органов власти, в  силу своей неискоренимой инерции, продолжали настойчиво препятствовать попыткам усиления административного  потенциала местных и региональных органов власти. В результате органы государственной власти на местах часто  оказывались в безвыходном положении, ощущая временами дефицит властных полномочий, что не самым лучшим образом сказывалось на эффективности  системы государственного управления.

В такой ситуации Казахстан  перешел к реализации нынешнего, четвертого, этапа реформирования своей  системы государственного управления.

Четвертым этапом реформирования данной сферы стал 2001 год. В Послании Президента народу страны 2000 года «К свободному, эф-фективному и безопасному обществу» были озвучены задачи дальнейшей демократизации общества по основным направлениям, среди которых особое место занимает расширение полномочий представительных органов власти.

       В ходе реализации поручений, данных главой государства в Послании было принятие 20 января 2001 года нового Закона «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», который в приемлемых формах выстраивал схему местного государственного управления и определял полномочия местных исполнительных органов на всех уровнях, в том числе на областном, районном (городском) и поселковом, аульном (сельском).