Местное государственное управление

В такой ситуации Казахстан перешел  к реализации нынешнего, четвертого, этапа реформирования системы государственного управления.

Новая региональная политика Казахстана призвана обеспечить формирование центров экономического роста и  реализацию планируемых объектов Государственной  программы форсированного индустриально-инновационного развития, осуществляемого в стране в рамках Стратегии-2020.

При этом основной целью  региональной политики, как правило, является сглаживание наиболее острых  социальных и экономических диспропорций между отдельными регионами страны. В связи с этим, планируется  сформировать на уровне  областей центры экономического роста.

               Однако процесс реформирования окончательно не завершен.

       Сегодня Казахстан находится на пороге очередного этапа

       построения эффективной, гибкой, надежной и профессиональной

       системы государственного управления. Основными приоритетами

       этого этапа становятся децентрализация, в том числе и финансовая,

       развитие системы местного самоуправления, адекватной современным

         условиям. Успешное решение этих задач во многом будет

       определяться эффективным сочетанием действий инициаторов

       реформ в этой сфере и их поддержкой со стороны общества.

       Поэтому дальнейшее реформирование системы государственного

       управления в Казахстане должно осуществляться

       скоординированными усилиями государственных и общественных

       структур.

       

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Первый этап становления  и развития системы государственного управления пришелся на 1990-1993 годы и  проходил под знаком перехода Казахстана к самостоятельному развитию, становления  в стране основ суверенной государственно-административной системы. Главной характеристикой  данного этапа было то, что основные изменения были направлены не столько  на создание новой системы, сколько  на разрушение существовавшей. Таким  образом, суть произошедших тогда важнейших  событий заключалась в сломе  существовавшей тоталитарной системы  и коренной реформе всей системы  общественных отношений.

С самого начала проведения сложных преобразований в Казахстане стало понятным, что их успех может  быть гарантирован только при выстраивании эффективной системы управления на всех уровнях государственной  власти. При этом взаимоотношения  различных уровней власти должны базироваться на общегосударственной  стратегии, имеющей четкие цели и  задачи.

Первым концептуальным документом, позволившим осуществлять собственное  государственное строительство, стала  «Декларация о государственном  суверенитете Казахской Советской  Социалистической Республики», принятая 25 октября 1990 года. Именно с этого  исторического акта был сделан первый существенный шаг в сторону создания нового, суверенного и самостоятельного государства.

С этого момента государственная  власть в Казахстане стала осуществляться по принципу разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Главой республики стал президент, который обладал высшей распорядительно - исполнительной властью. Законодательная власть стала осуществляться Верховным Советом Казахской ССР. Высшая судебная власть стала принадлежать Верховному суду.

Пост президента был учрежден Законом Казахской ССР от 24 апреля 1990 года. В нем указывалось, что  президент является главой Казахской  Советской Социалистической Республики. Президент не относится к исполнительной власти. Он имел право предоставлять  Верховному Совету Казахской ССР  кандидатуру на пост Председателя Совета Министров Казахской ССР, а также  ставить перед Верховным Советом  КазССР вопрос об отставке либо о принятии отставки Совета Министров. В тот период президент был главой Казахской ССР, являющейся частью Советского Союза, поэтому его статус отражал особенности взаимоотношений Союзного государства с его частью - союзной республикой.

20 ноября 1990 года был подписан  Закон «О совершенствовании структуры  государственной власти и управления  в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР», согласно которому было установлено, что президент Казахской ССР является главой высшей исполнительной и распорядительной власти. Кроме того, была учреждена должность вице-президента Казахской ССР, который избирался Верховным Советом по представлению президента, Совет Министров был преобразован в Кабинет Министров, были образованы посты премьер-министра, министров, председателей государственных комитетов Казахской ССР. Изменения в структуре органов государственной власти обусловили принятие соответствующих изменений и дополнений в Конституцию страны.

В заключительном пункте Декларации было оговорено, что она является основой для разработки новой  Конституции. Таким образом, Декларация послужила политическим актом, ставшим  основой для создания реально  независимого государства.

       Провозглашение государственного суверенитета Казахской ССР стало шагом, открывшим для Казахстана возможность самостоятельно определять пути развития своей системы государственного управления. В Декларации была установлена юридическая норма, согласно которой Казахстан получил возможность разработки новой Конституции и других законодательно-правовых актов, реализующих статус Республики как суверенного государства.

 

3. Конституционно-правовые основы

 

Одним из важных законодательных  актов, создавших правовую основу

для развития системы государственного управления Казахстана накануне развала  бывшего СССР, стал Закон Казахской  ССР «О местном самоуправлении и  местных Советах народных депутатов  Казахской ССР», согласно которому главным местным представительным органом государственной власти являлся Совет народных депутатов.

Местные Советы имели ряд  полномочий для решения вопросов местного значения: образовывать свои органы для управления на своей территории экономическим, социальным, национально-культурным сегментом, обеспечивать комплексное  социально-экономическое развитие территорий, то есть осуществлять социально-экономическую  государственную политику на местах.

Главным недостатком Закона «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР» было то, что в нем конкретно не различались органы местного государственного управления и органы местного самоуправления, которые на самом деле олицетворяют два различных института управления. По данной причине в эти годы органы местного самоуправления автоматически олицетворялись с местными Советами, которые формировались путем выборов.

16 декабря 1991 года был  принят конституционный Закон  «О государственной независимости  Республики Казахстан». Данный законодательный  акт может быть классифицирован  как «малая Конституция», создавшая  правовую основу для формирования  высших органов государственной  власти независимого Казахстана. В данном Законе был закреплен  статус Казахстана как независимого, демократического правового государства,  обладающего на своей территории  всей полнотой власти и самостоятельно  определяющего и осуществляющего  внешнюю и внутреннюю политику.

После юридического обретения  своей государственной независимости, в начале 1990-х годов, Казахстан  был вынужден приступить к активному  поиску собственной модели государственно-политического  устройства. Одним из центральных  направлений реформирования постсоветского казахстанского общества стало совершенствование  и изменение механизмов государственного управления всех уровней в целях  обеспечения продуктивного и  конструктивного взаимодействия всех ветвей и уровней государственной  власти уже в новых условиях.

По мнению ряда исследователей, по крайней мере, три источника  послужили в качестве основы для  создания органов государственной  власти нового независимого государства  Казахстан: 1) опыт организации и принципы деятельности органов советского государства; 2) опыт передовых государств Запада, их нормотворческой деятельности; 3) собственное национальное творчество организации государственных органов.

В целом, процесс поиска Казахстаном  собственной модели государственно-политического  устройства, прежде всего, включал в  себя: выбор между президентской  и парламентской формами правления; решение проблемы разделения ветвей власти; децентрализацию власти, то есть распределение полномочий между  ее центральными и местными уровнями. Это был перманентный и неоднозначный процесс, порой происходивший в сложных социально-политических условиях.

В процессе дальнейшего реформирования был введен и законодательно закреплен  институт единоначального главы местной администрации, подотчетный президенту страны либо главе областной администрации и подконтрольный соответствующему Совету народных депутатов, полномочия которого все больше стали приобретать декоративный характер. Во многом причиной этого стало то, что в этот момент в Казахстане впервые была закреплена единая система исполнительно-распорядительных органов от президента до глав местных администраций.

Таким образом, в первые годы независимости вплоть до принятия первой Конституции в Казахстане складывалась уникальная ситуация, когда местные Советы и вновь образованные местные администрации находились в конкурентном положении по многим вопросам местного значения. Более того, в этот период между Советами и местными администрациями наблюдалось дублирование полномочий. В такой ситуации говорить о каком-либо внедрении местного самоуправления в стране было бессмысленно.

Дело в том, что введение должностей глав администраций привело  к тому, что в дальнейшем они  в лице акимов стали обладать все большей властью. На этом фоне Советы, которые по логике должны были выполнять функции органов местного самоуправления, превратились в придаток местного государственного механизма.

В целом надо сказать, что  у существовавшей тогда системы  местного государственного управления, параллельно олицетворявшей систему  местного самоуправления, имелись серьезные  изъяны.

Во-первых, на тот момент персональный состав местных Советов  был в своем большинстве консервативным, что отрицательно сказывалось на проведении политики реформ на местах.

Во-вторых, с введением  в феврале 1992 года института глав местных администраций власть Советов  на местах была сильно ограничена. Если раньше Советы имели собственные, образуемые ими и подотчетные им исполнительно-распорядительные органы, то теперь они лишались контроля над исполнительной властью. В распоряжение последней была передана и коммунальная собственность. В результате у местных  Советов остались только полномочия по утверждению бюджета.

В-третьих, институт местного самоуправления не был закреплен  в принятой 28 января 1993 года первой Конституции РК. Вместо этого, в ней  было отражено только наличие местных  представительных и исполнительных органов. При этом никаких разграничений  между местным государственным  управлением и самоуправлением  не было.

В-четвертых, не получили своего должного развития институты общественного  территориального самоуправления. В  основном, это было связано с тем, что они не имели финансово-экономической  базы для своей деятельности, поскольку  управление коммунальной собственностью осуществлялось главами администраций.

В целом, имевшаяся на этом этапе система государственного управления Казахстана была очень сильно централизованной. Это было обусловлено  объективными обстоятельствами. В тот  исторический период приоритетными  задачами были построение основ государственности  и проведение широкомасштабных рыночных преобразований.

Что касается системы государственного устройства в целом, то на данном этапе, по мнению некоторых исследователей, произошла трансформация от квазипарламентской республики советского типа к «переходной» парламентской республике.

Здесь необходимо оговориться, что в достаточно короткий промежуток времени, с декабря 1991 года по октябрь 1993 года, Верховный Совет юридически выступал в качестве высшего органа власти и реально располагал возможностью оказывать влияние на законодательство, внутреннюю и внешнюю политику, контролировать Правительство.

Данное обстоятельство дает повод ряду казахстанских исследователей утверждать о существовании в  этот период парламентской республики.

Можно констатировать, что  на первом этапе развития системы  государственного управления в Казахстане, осуществлявшемся на фоне системной  либерализации общественной жизни, были заложены основы развития этой системы.

Принятые в тот исторический период нормативно-правовые акты стимулировали  формирование системы государственного управления в Казахстане. Но при  этом следует отметить, что построение новой системы государственного управления в тот период было достаточно ограниченным.

Развитие системы государственного управления, пришедшийся на 1993-1995 годы, характеризуется изменениями в политической системе общества в связи с принятием первой Конституции независимого Казахстана 28 января 1993 года. В этот период был законодательно закреплен базовый принцип разделения ветвей власти. Согласно Основному Закону, представительные, исполнительные и судебные органы страны были определены как самостоятельные ветви государственной власти.