Административный процесс

      Все   административно-процессуальные  нормы   в   зависимости   от   их содержания могут быть разделены на две большие группы:  на  административно – юрисдикционные нормы и    административнопроцедурные    нормы.    Первые регламентируют   порядок   рассмотрения   и   разрешения   различного   рода индивидуальных административно-правовых споров и  применения  принудительных мер в государственном управлении.  Вторые  регулируют  порядок  рассмотрения индивидуальных управленческих дел, не носящих спорного характера, т. е.  дел позитивного плана. Административно-процедурными нормами  урегулирован  также порядок издания правовых актов управления.

       По  юридической   силе   административно-процессуальные   нормы   могут подразделяться  на установленные  законами  Украины,   указами   Президента Украины,  а   также   изданные   высшим   органом   исполнительной   власти, центральными  и  местными   органами   исполнительной   власти   и   другими уполномоченными субъектами. Основными показателями  юридической  силы  нормы являются в данном случае правовой статус органа, ее издавшего, и  его  место в иерархии государственных органов.

      В.  Д.  Сорокин   предлагает   подразделять   также   административно-процессуальные нормы в зависимости от характера диспозиции на:  обязывающие, управомочивающие, рекомендательные и запрещающие; по кругу  субъектов  права на: нормы, устанавливающие  порядок  деятельности  органов  государственного управления и их подразделений, нормы, устанавливающие  порядок  деятельности объединений  граждан,  предприятий,  учреждений  и  организаций   и   нормы, устанавливающие правила для граждан; по действию во времени на:  действующие в течение неопределенного времени и действующие  на  определенный  срок; по действию в пространстве на: всей  территории государства и на  территории отдельной административно-территориальной единицы.

      Классификация   административно-процессуальных   норм    может    быть произведена также по степени их самостоятельности на:

      а) нормы,  составляющие целостный административно-процессуальный  акт;

      б) процессуальные  нормы, содержащиеся в акте  наряду  с материальными для реализации последних;

      в)  процессуальные  нормы,   содержащиеся   в   тематических   законах (бюджетных, экологических, налоговых и др.)  и обеспечивающие  реализацию материальных норм данных законов.

      В результате  урегулирования управленческих отношений  административно-процессуальными  нормами  возникает  новый  вид  общественных  отношений   — административно -процессуальные.

      Единственное  в  юридической  литературе   всестороннее   исследование административно-процессуальных  отношений  было  предпринято  ученым  В.  Д. Сорокиным еще в 1968  г.  С  тех  пор  такими  исследованиями  отечественная правовая наука, к сожалению, похвастать не может.

      Процессуально-правовые  отношения  находятся  в  такой  же   связи   с материальными правоотношениями,  как  процессуальное  право с материальным правом.

      Административно-процессуальные   правоотношения   представляют   собой явление вторичное по сравнению с  материальными,  ибо  служебное  назначение процессуальных правоотношений состоит в обеспечении реализации  материальных отношений⁷.

      Административно-процессуальные  отношения  возникают  лишь  для  того, чтобы  реализовать  материальные  нормы,   требующие   применения,   чем   и предопределен их служебный характер.

      Административно-процессуальные  правоотношения — урегулированные правом общественные  отношения,   которые   складываются   по   поводу   разрешения индивидуальных дел в сфере  государственного управления,  а также издания правовых   актов   управления   органами   исполнительной   власти,   а    в предусмотренных законом случаях и иными органами.

      Основными  чертами административно-процессуальных  отношений  выступают следующие:

      а) они  носят управленческий характер;

      б) реализуют  не только юрисдикционное, но  и  положительное  содержание деятельности органов государственного управления в  области  правотворчества и правоприменения;

      в) являются  вторичными,  производными  в   сравнении  с  материальными правоотношениями.

      Следует  отметить, что материальные административно-правовые  отношения статичны, а процессуальные  —  динамичны,  т.  е.  развиваются во  времени, движутся в пространстве.

      Административно-процессуальные  отношения  более   сложны   по   своей структуре. Как правило, в  процессуальном  отношении  задействовано  большее количество  субъектов,  и   помимо   основного   процессуального   отношения возникают сопутствующие.

      Различия  между  материальными  и   процессуальными   административными правоотношениями могут  быть  проведены,  помимо  прочего,  по  условиям  их возникновения. Какие же условия необходимы для  возникновения  материального административно-правового отношения? Это:

      1. Наличие  нормы права,  предусматривающей   возможность  возникновения такого правоотношения.

      2. Наличие  правосубъектности участников данного  правоотношения.

      3. Наличие  юридического факта, порождающего  правоотношение.

      Для   возникновения   же   процессуального   административно-правового отношения этих трех условий недостаточно.  Необходимо  еще  одно  —  наличие административно-процессуальной нормы.  Таким  образом,  для   возникновения административно-процессуального правоотношения необходимы такие условия:

      1. Наличие  материальной административно-правовой  нормы.

      2. Наличие  административно-процессуальной нормы.

      3. Правосубъектность  участников правоотношения.

      4. Юридический  факт.

      Отметим,  что  юридическим  фактом  в  данном  случае  будет  выступать материальное административно-правовое отношение.

      Административно-процессуальные     правоотношения      могут      быть классифицированы по различным основаниям. В частности, по  соотношению  прав и обязанностей участников правоотношений на: горизонтальные административно-процессуальные отношения, возникающие  между  субъектами,  друг  другу  не подчиненными, находящимися на одном и том же правовом  уровне;  вертикальные административно-процессуальные   отношения,  возникающие   между    взаимно подчиненными   субъектами;    диагональные    административно-процессуальные отношения, имеющие черты сходства с  вертикальными  и  складывающиеся  между выше- и нижестоящими  субъектами,  входящими в различные системы органов управления.

      По аналогии  с административно-процессуальными  нормами, административно- процессуальные   отношения   могут   подразделяться   по   содержанию на: административно-процедурные процессуальные правоотношения и административно – юрисдикционные процессуальные правоотношения.

      Деление  административно-процессуальных правоотношений   производится также по видам административных производств.

      В заключение  следует отметить, что вопрос  о  дальнейшем  исследовании сущности административно-процессуальных норм и отношений приобретает  важное теоретическое  и  практическое  значение.  В   проекте   Концепции   реформы административного права  Украины  особое  внимание  уделяется  необходимости развития   и    совершенствования   административно-процессуальных    норм, регламентирующих «позитивную» управленческую деятельность.

      Исследования   проблемы   административно-процессуальных   норм    уже позволяют сделать определенные обобщения. Так, ученые отмечают  вторичность, производность  процессуальных  норм  по   отношению   к   материальным,   их организационно-процедурный, управленческий характер, особый  круг  субъектов принятия и применения  норм  административно-процессуального  права.  Однако этот анализ отражает  преимущественно  формально-юридическую  характеристику норм. Задача теперь состоит в том, чтобы на основе  дальнейших  исследований выработать   предложения   по   совершенствованию   содержания   и   формы процессуальных норм, которые были бы адекватны сущности  самих  организующих правоприменительных отношений.

2.2  Принципы  административного процесса

      При   определении   системы   принципов,   на    которых    базируется  административный процесс, следует учесть, что последний представляет  собой единство   управленческой   и   специальной    юридической    процессуальной деятельности.  Следовательно,  административный  процесс   основывается   на принципах, составляющих  две  относительно  самостоятельные  группы.  Первую составляют  принципы,  присущие  административному   процессу   именно   как юридической процессуальной деятельности,  вторую  —  принципы,  свойственные государственному управлению и нашедшие  свое отражение в административном процессе.

      Традиционно,  в системе принципов, присущих  административному процессу, как  разновидности  юридического  процесса,  выделяют  принцип   законности. Данный  принцип,  преломляясь  в  административном  процессе,  находит  свое отражение,  в  первую  очередь,  в  деятельности  органов   государственного управления и их должностных лиц. Именно  эти  субъекты  занимают  лидирующее положение  в  административном  процессе,  и от  их  деятельности   зависят нормальное течение административного процесса, объем и уровень реализации прав и свобод граждан в сфере государственного управления.  Административный процесс — деятельность, осуществляемая и  должная  осуществляться  сугубо  в правовых формах на основе специфических процессуальных норм⁸.

      Принцип   законности  предъявляет   требование   ко   всем   участникам административного процесса соблюдать и исполнять законы и подзаконные акты, содержащие такие процессуальные  нормы.  Естественно,  подобное  требование предъявляется к гражданам, а также к другим  индивидуальным  и  коллективным субъектам административного процесса. Зачастую сложность реализации  данного принципа на практике  состоит  в  том,  что  в  законодательстве  содержится большое  количество  пробелов,  имеющих  самое непосредственное   отношение именно  к  административно-процессуальной   деятельности.   К   примеру,   в производстве   по   делам    об    административных    правонарушениях    не регламентирована процедура рассмотрения ходатайств участников  производства; в дисциплинарных производствах по  административному  праву  не  указываются реквизиты решения, выносимого по делу и т. п. Следовательно, при  отсутствии необходимых  положений  законодательства,   соблюдение   их   представляется невозможным.

      Реализация  принципа  гласности  в  административном   процессе   дает возможность физическим и юридическим лицам знакомиться  со  всеми  решениями по индивидуальным управленческим делам, а также с  административно-правовыми актами, принимаемыми органами  государственного  управления.  К  сожалению, нельзя не согласиться с учеными,  которые  ставят  под  сомнение  реальность воплощения  данного  принципа  на  практике. На  наш взгляд,  актуальность данного принципа состоит  в  том,  что  в  ходе  административного  процесса граждане, предприятия, учреждения и  организации  должны  иметь  возможность оперативно   получать   четкую   информацию  о    судьбе    индивидуального управленческого дела, о его движении, стадии, на  которой оно находится в данный  момент,  лицах,   принимающих   непосредственное   участие   в   его рассмотрении и о перспективах его разрешения. Значение  данного  принципа  в административном процессе сложно  переоценить,  т.  к.  зачастую,  участники административного процесса сталкиваются с полным отсутствием  информации  по собственному делу  или  нежеланием  такую  информацию  предоставлять. Такая ситуация закономерно приводит к растерянности стороны, испытывающей  дефицит информации и, как  следствие,  к  невозможности  реализовать  свои  законные интересы, права и свободы.

      Принцип   охраны  интересов  государства   и  личности   воплощается   в обязанности любого органа  или  должностного лица,  рассматривающего  дело, обеспечить последовательный и полный учет интересов государства и  личности, создать  все  условия  для  надлежащего  использования   всеми   участниками процесса  своих  прав   и   законных   интересов   (оперативное   и   полное информирование   участников   процесса   по  всем   вопросам,   возможность пользоваться услугами адвоката  и  др.).  При  соблюдении  данного  принципа представляется очень важным достичь гармонии,  разумного  баланса  интересов государства  и личности,  которые  в  каждом  конкретном  случае  могут не совпадать. Таким образом,  орган  или  лицо,  рассматривающие  дело,  должны найти  такое  решение  проблемы,  при  котором  стороны  смогут  максимально реализовать свои права с использованием доступных средств.

      Принцип материальной истины адресован прежде всего  государственным органам и должностным лицам, разрешающим дело по  существу.  Именно  на  них возлагается  обязанность  использовать   все   имеющиеся   возможности   для привлечения   доказательств,   относящихся   к   делу,   правильно   оценить доказательства и принять обоснованное и объективное решение.