Административный процесс

      2)   административный   процесс   является   разновидностью   властной деятельности органов государственного управления и представляет собой  часть их  компетенции.  По  мнению  многих  ученых субъектами   административного процесса будут являться и судьи — при рассмотрении дел  об  административных правонарушениях, и прокуроры — при наложении ими дисциплинарных  взысканий на подчиненных им по службе лиц;

      3) административный  процесс  урегулирован  нормами  административного права. Применение норм материального административного права  осуществляется в   особом,   регламентированном   административно-процессуальными   нормами порядке. На текущий момент особенность административного права  как  отрасли состоит в том, что в ней сосуществуют и тесно  взаимодействуют  материальные и процессуальные нормы;

         4) характерной особенностью административного процесса является  также и то, что одним из участников административного  процесса  всегда  выступает орган государственного управления.

      Помимо  указанных  признаков,  специфику  административного   процесса позволяют выяснить также отличия административного процесса  от  иных  видов юридических   процессов.³   Так,   принципиальным   моментом,    отличающийся административный процесс  от  традиционных  судопроизводственных  процессов, является  то,  что  он  связан  не  только  с  юрисдикционной  деятельностью государства, т. е. с рассмотрением споров и применением принуждения, но и  с положительной,    организационной    работой    аппарата    государственного управления.

      Далее,  административный   процесс   реализуется   в   государственном управлении, а уголовный и гражданский — при осуществлении правосудия, т.  е. сравниваемые  виды юридических  процессов  реализуются  в  различных  видах государственной деятельности.

      Административный  процесс отличается также своими задачами и функциями. Первостепенной среди них  является  реализация  прав  и  законных  интересов физических  и  юридических  лиц,  а  правоохранительные   функции   занимают подчиненное положение, тогда  как  именно  эти  функции  составляют  главную задачу гражданского и уголовного процессов.

      Одним из  важнейших признается отличие   административного  процесса  от двух указанных видов и по структуре процесса. Так, административный  процесс состоит  из  огромного  количества  параллельно  расположенных  производств, различающихся  между  собой  в  соответствии с характером  индивидуального управленческого дела.  В  уголовном  и  гражданском  процессах  производства различаются, в  основном,  по  инстанциям,  т.  е.  по  ходу  движения  дела (производство  в суде   первой   инстанции,   аппеляционное производство, кассационное  производство).  Таким  образом,  характер  дела  не  оказывает особого влияния на процедуру его разрешения и круг участников.  Кроме того, в административном  процессе  далеко  не  всегда  требуется  наличие  второй инстанции, что как раз обязательно для других видов процесса.

      Важно также,  что  административный  процесс  реализуется  субъектами, преимущественно отличными от субъектов уголовного и гражданского  процессов, а   именно   —   органами   исполнительной   власти   и   другими   органами государственного управления и их должностными  лицами.  Для данных  органов административно-процессуальная   деятельность   не   является   основной   и единственной. Что же касается уголовного и гражданского  процессов,  то  они осуществляются    ограниченным    кругом    органов    (судами,  органами предварительного расследования), создаваемых специально  для осуществления указанных функций. Отграничение административного процесса  от  гражданского и уголовного может проводиться и по другим признакам.

2. Сущность и  структура административного процесса

2.1  Административно-процессуальные нормы и административно процессуальные  отношения

      Мы уже  указывали на то, что материальные  нормы административного права не могут быть реализованы хаотично. Как правило, для реализации  большинства материальных норм существует определенный  порядок.  Порядок  или  процедура реализации  норм  материального  административного   права   устанавливается системой  общеобязательных  правил,  охраняемых  государством.  Эти  правила закрепляются в нормативно-правовых актах и  выступают  как  административно-процессуальные нормы.

      Многие вопросы, связанные с анализом  административно-процессуальных норм, их специфики и классификации, уже становились объектом исследования  в специальной литературе. В результате получены данные, составляющие  довольно обширную характеристику административно-процессуальных норм.

      Итак, административно-процессуальная  норма  —  это  установленное  или санкционированное  государством   обязательное   правило,   регламентирующее порядок разрешения индивидуальных  административных  дел,  издания  правовых актов  управления,  а  также  иной  порядок  реализации  материальных   норм административного права⁴.

      Процессуальные  нормы являются особой  разновидностью  административно- правовых норм.

      Им присущи  все признаки, свойственные любым  нормам  административного права: они носят  волевой  характер,  устанавливаются  либо  санкционируются государством,  служат  определенной   моделью   поведения   для   участников соответствующих  управленческих  отношений,  обладают  свойством  формальной определенности,   общеобязательности,   и   в  случае  их  нарушения — обеспечиваются возможностью государственного принуждения.

      Наряду  с общими  свойствами  административно-процессуальные   нормы обладают специфическими особенностями.

      Прежде  всего,  следует  отметить,  что  административно-процессуальные нормы имеют непосредственное отношение к материальным нормам права, так  как они определяют процесс применения  последних.  Своеобразие административно-процессуальных  норм  заключено, прежде   всего,   в   их   обусловленности содержанием тех материально-правовых предписаний и  правоотношений,  которые они  призваны  обслуживать.  Вместе  с  тем,   материальные   нормы   должны предшествовать   процессуальным,   они   выступают   основой   существования процессуальных норм.  Таким  образом,  сфера действия процессуальных  норм определяется материальным правом.

      Есть все  основания говорить о  производности  процессуальных  норм  от материальных, об их вторичном характере по отношению к материальным  нормам. Данные утверждения не исключают неразрывной взаимосвязи этих норм,  так  как отмечено, что процессуальные нормы без материально-правовых беспредметны, а материально-правовые нормы без  процессуальных  —  бессильны.  Так,  многие материальные нормы остаются бездействующими именно  в  связи  с  отсутствием механизма   их   реализации,   отсутствием   процессуальных    норм.    Пока процессуальных норм явно не хватает, что и создает  трудности  в  реализации материальных  норм.  Следовательно,  ослабляются  гарантии  прав  участников административно-правовых отношений, так как они не  могут  быть  реализованы на практике.

      К особенностям  административно-процессуальных норм  относится также то, что  они  преимущественно   адресуются   субъектам,   наделенным   властными полномочиями в сфере государственного управления, что еще  раз  подтверждает необходимость  четкого  и  неуклонного  соблюдения  установленного порядка различных управленческих действий именно властными субъектами.

      Материальные  административно-правовые  нормы юридически   закрепляют комплекс  прав  и   обязанностей,   а   также   ответственность   участников административно-правовых отношений. Такие  нормы  отвечают  на  вопрос  «что надо сделать  для  реализации  этих  прав,  обязанностей  и  ответственности субъектов права?».

      Процессуальные же нормы регламентируют порядок реализации  указанных прав и обязанностей, а также порядок привлечения к ответственности.  Значит, они отвечают на вопрос «как, каким образом делать?»

      Например, ст. 183 КоАП  Украины  «Заведомо  ложный  вызов  специальных служб» предусматривает за заведомо ложный вызов  пожарной  охраны,  милиции, скорой медицинской помощи или аварийных служб  — наложение штрафа,  т.  е. определяет «что делать» в случае выявления данного правонарушения. А вот  на вопрос «каким образом» налагается штраф  —  отвечают  процессуальные  нормы, также предусмотренные в КоАП Украины⁵.

      Административно-процессуальные  нормы выступают средством реализации не всех материальных норм. К примеру, для соблюдения материальных норм  «Правил дорожного движения» процессуальные нормы зачастую не требуются.

      Административно-процессуальные   нормы   обеспечивают   реализацию материальных норм не только  административного  права.  Данную  функцию  они выполняют и по отношению к другим отраслям права (гражданскому,  земельному, экологическому, финансовому и т. д.).

      Можно проследить  влияние некоторых свойств управленческих действий  на содержание    административно-процессуальных    норм.     Так,     быстрота, оперативность  в  решении  вопросов  предопределяют  установление   довольно кратких сроков в административном  процессе  (сроки рассмотрения обращений граждан, сроки наложения административных и дисциплинарных взысканий).

     Учитывая,  что  административно-процессуальные  нормы  реализуются   в обширной сфере, которая охватывает  деятельность  практически  всех  органов управления и их  должностных  лиц,  а  также  затрагивает  права  граждан  и законные  интересы  юридических  лиц,  административно-процессуальные  нормы должны  быть  просты,  по  возможности  кратки,  понятны  и   доступны   для государственных служащих различных уровней,  работников  разных  отраслей  и граждан, не имеющих специальной юридической подготовки.

      Третьим  важным фактором,  определяющим  административно-процессуальную норму, является сфера правоприменения — регулятивная или охранительная.

      При исследовании  проблемы административно-процессуальных  норм  следует обратить внимание  на  то  важное  значение,  которое  имеет  вопрос  об  их структуре. В литературе все чаще указывается  на  ошибочность  представления об  обязательном  трехчленном  составе  любой  правовой,  в  том   числе   и административно-процессуальной нормы.  По  нашему  мнению,  административно- процессуальная  норма  содержит  столько   элементов,   сколько   объективно необходимо  требуется  для   упорядочения   и   стабилизации   регулируемого общественного отношения.

      Нам кажется  убедительной мысль С. С. Алексеева   о  том,  что  реальная правовая норма может состоять из  двух  элементов:  гипотезы  и  диспозиции, если норма регулятивная, и гипотезы и  санкции,  если  норма  охранительная. Норма может состоять и из одного элемента, в данном случае  это  обязательно диспозиция.   Рассмотрим   вкратце   форму   (структуру)    административно-процессуальной нормы.

      Гипотеза  выступает  условием  для   практической  реализации  правового поведения. Для  осуществления  процессуальной  деятельности  таким  условием выступит потребность в  правовом  результате,  предусмотренном  материальной нормой, причем этот результат может быть  достигнут  только  путем  принятия правоприменительного  акта.  Исходя  из  общей  посылки  о  том,  что   роль юридического факта, влекущего возникновение  административно-процессуального отношения, выполняет соответствующее материальное  правоотношение,  указание в гипотезе условия о том,  что  существует  материально-правовое  отношение, требующее  реализации,   как   правило,   излишне.   Само   административно- процессуальное   отношение,    а,    следовательно,    и    административно-процессуальная норма, действует  лишь  постольку,  поскольку  этого  требуют задачи  применения  материальной  нормы⁶.  Поэтому,   если   административно-процессуальная норма опосредует применение материальной нормы,  то  гипотеза как отдельный элемент нужна далеко не всегда.

      Гипотеза  необходима,  например,  в   охранительных   административно-процессуальных нормах.  В  качестве  юридических   фактов,  вызывающих  такие процессуальные отношения, выступают акты о возбуждении дела (протоколы и  т. д.),  при  помощи  и  на  основе  которых  и   устанавливается   фактическое (материальное)  событие   правонарушения.   При   отсутствии   таких   актов процессуальная  деятельность  просто  не  возникнет,   хотя   правонарушение совершено.

      Следовательно,  большинство  административно-процессуальных  норм   не содержат гипотезы, хотя такое утверждение не может распространяться  на  все административно-процессуальные нормы.

      Неизменным  элементом  административно-процессуальной  нормы  выступает диспозиция,  т.е.  само  правило,   регулирующее   порядок   осуществления деятельности различных субъектов в ходе административного процесса.

      Что же  касается санкции, то очевидно, что она не является  непременным элементом любой административно-процессуальной нормы.    Необходимость применения мер государственного принуждения возникает тогда, когда  участник правоотношения  не  нарушает   или   не   выполняет   своих   процессуальных обязанностей. Принуждение в этом случае  может  выражаться  в  самых  разных вариантах:  в  отмене  правоприменительного  акта  властного   субъекта,   в дисциплинарной ответственности должностных  лиц,  в  отказе  в  рассмотрении заявлений, ходатайств или жалоб и др.  Таким  образом,  за  совершение  ряда различных нарушений процессуальных  норм  могут  устанавливаться  одинаковые (одни  и те  же)  санкции, к   примеру,   дисциплинарные.   Следовательно, обязательное присутствие санкции в каждой норме  административного  процесса объективно невозможно.