Административный надзор

Надзорное производство состоит  из следующих стадий:

1. Выбор объекта проверки.

2. Подготовка к проверке.

3. Рассмотрение обоснованности  проведения мероприятия по контролю.

4. Принятие решения о  проведении мероприятия по контролю.

5. Обжалование или опротестование  решения о проведении мероприятия  по контролю.

Формы проявления индивидуального  дела в надзорном производстве, осуществляемом в отношении лицензиата, различны. Для первой проверки таковой является приказ (распоряжение) лицензирующего органа о выдаче лицензии на осуществление  конкретного вида деятельности и (или) конкретных действий. Для последующих  проверочных мероприятий – акт  предыдущей проверки.

Некоторые ученые охватывают надзорным производством непосредственно  проведение проверки, оформление его  результатов и даже проверку устранения выявленных в ходе предыдущего мероприятия  по контролю нарушений. Однако согласиться  с данным суждением нельзя, по крайней  мере, по двум причинам. Во-первых, при  проведении непосредственной проверки отсутствует индивидуально-конкретное дело, поскольку результаты проверки не влекут за собой юридических последствий  для лицензиата, его правовой статус не изменяется. Во-вторых, по окончании  мероприятия по контролю составляется акт проверки, который не является индивидуальным актом, поскольку только фиксирует определенный юридический  факт и не содержит в себе властного  решения, влекущего юридические  последствия для лицензиата. Поэтому  даже при наличии последовательности действий и конкретных субъектов  процессуальных отношений здесь  нет. Речь в данном случае должна идти, по-видимому, о самостоятельной организационно-правовой процедуре в рамках оперативно-распорядительной деятельности контролирующего органа.

Предпринятая систематизация лицензионно-надзорных процедур будет  неполной без выделения так называемого  предварительного надзора, составляющего  основу лицензионного производства. Под последним понимается совокупность последовательных действий по предоставлению лицензии. Являясь наиболее объемной по содержанию и времени исполнения, надзорная стадия лицензионного  производства не ограничивается анализом полноты и достоверности документов, представленных соискателем лицензии. Так, сотрудниками подразделений ЛРРиКЧДОД  непосредственно проверяются объекты  хранения оружия, составляются акты их обследований, в том числе комиссионно, с привлечением представителей государственного санитарно-эпидемиологического, пожарного  и архитектурного надзоров, подразделений  вневедомственной охраны при органах  внутренних дел.

Таким образом, лицензионно-надзорные  процедуры складываются из: 1) стадии лицензионного производства; 2) надзорного производства; 3) организационно-правовых действий, осуществляемых во внепроцессуальном  порядке.

В настоящее время в  рамках проведения в России административной реформы первостепенное значение отводится  разработке и утверждению административных регламентов исполнения государственных  функций. Приходится констатировать, что  разработка и утверждение административных регламентов в нормотворческой  деятельности МВД России происходит не так заметно, хотя их количество должно быть несоизмеримо больше, учитывая широкий круг задач, связанных с  исполнением государственных функций  и решаемых, например, Федеральной  миграционной службой, ГИБДД, подразделениями  ЛРРиКЧДОД. Правовое регулирование  лицензионно-надзорной деятельности последних не обеспечено административными  регламентами. Не решены важные вопросы  устранения избыточных административных процедур, упрощения действий и административных процедур, включая уменьшение сроков исполнения действий и административных процедур, а также установления персональной ответственности должностных лиц  за соблюдение требований административных регламентов.

Несмотря на подзаконность  административных регламентов, нельзя недооценивать их роль в административной деятельности полиции и, в частности, ее лицензионно-разрешительном надзоре. В будущем они способны полностью заменить действующие в настоящее время ведомственные нормативные правовые акты в сфере оборота гражданского и служебного оружия, частной детективной и охранной деятельности, при этом произойдет качественный переход в сторону снижения числа материальных и увеличения числа процессуальных норм, упорядоченности административных процедур и действий, их открытости и доступности, исключения двоякого толкования, усиления взаимодействия заинтересованных сторон и, в конечном счете, повышения эффективности лицензионно-надзорной деятельности полиции в целом, в том числе путем полного устранения избыточных и дублирующих функций.

2.4 Административный  надзор полиции за лицами освобождёнными из мест лишения свободы

Одним из важных направлений  деятельности органов внутренних дел  является предупредительно - профилактическая работа и прежде всего выявление  потенциально криминогенной части  населения, отдельных категорий  лиц, склонных к совершению административных наказуемых правонарушений и преступлений, принятие предусмотренных законом  мер по недопущению и пресечению их противоправного поведения.

Не случайно Закон "О  полиции " п.13 ст.12 возлагает на полицию обязанности: "контролировать в пределах своей компетенции соблюдение лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них ограничений;..."

Несмотря на значительные социально-экономические и правовые изменения в стране, основным предупредительно - профилактическим инструментом продолжает оставаться административный надзор органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.

Дополнения и изменения  законодательства за последнее время  оказали заметное влияние на правоприменительную  практику, в том числе этого  направления.

Однако отдельные проблемы административного надзора не нашли  своего правового регулирования.

В том числе: несоответствие законодательству круга лиц, в отношении  которых можно установить административный надзор, потребность в комментарии, основания установления надзора, социальная адаптация лиц, освобожденных из мест исполнения наказания, ослабление государственного принуждения выполнения правил и ограничений административного надзора,

Правовой основой рассматриваемой  деятельности является Положение об административном надзоре органов  внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утвержденном Указом ПВС СССР от 26 июня 1966 г., с  изменениями и дополнениями, внесенными указами от 12 июня 1970 г., от 5 марта 1981 г, и от 22 сентября 1983 г.

Положение содержит перечень категорий лиц, в отношении которых  может быть установлен административный надзор.

К ним Положение относит:

а) признанных судом особо-опасными рецидивистами;

б) судимых к лишению свободы за тяжкие преступления или судимых два и более раза к лишению свободы за любые умышленные преступления, либо ранее освобождавшихся из мест лишения свободы до полного отбытия назначенного судом срока наказания досрочно или с обязательным привлечением к труду и вновь совершивших умышленное преступление в течение неотбытой части наказания или обязательного срока работы, если их поведение в период отбывания срока наказания в местах лишения свободы свидетельствует об упорном нежелании встать на путь исправления и приобщении к честной трудовой жизни;

в) судимых за тяжкие преступления или судимых два и более  раза к лишению свободы за любые  умышленные преступления либо ранее  освободившихся из мест лишения свободы  до полного отбытия назначенного судом срока наказания условно - досрочно или условно с обязательным привлечением к труду и вновь совершивших умышленное преступление в течение неотбытой части наказания или обязательного срока работы, если они после отбытия наказания или условно-досрочного освобождения от наказания систематически нарушают общественный порядок и правила социалистического общежития, несмотря на предупреждения органов внутренних дел о прекращении антиобщественного образа жизни.

Новые Законы Российской Федерации - Уголовный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс, Исправительный кодекс и Закон О полиции " по существу упразднили правовой институт «условно-досрочное освобождение с обязательным привлечением к труду», изъяли его положения из законодательных актов России. При этом Законы не предусмотрели соответствующие изменения в Положение об административном надзоре.

Обращает на себя внимание тот факт, что условно-досрочное  освобождение из мест лишения свободы  не оказывает влияние на период возможного установления административного надзора. Положением это срок определен в 3 года с момента фактического освобождения из мест лишения свободы, в том  числе в случае условно-досрочного освобождения.

В соответствии с Положением административный надзор в отношении  особо-опасных рецидивистов может  быть установлен по инициативе администрации  мест лишения свободы и по инициативе полиции.

Более подробно рассмотрим проблемы связанные с основанием установления надзора, в первую очередь  по инициативе полиции.

Наряду с признаками субъектов  административного надзора указанных  категорий лиц, к обязательным элементам  основания следует отнести;

1. систематическое нарушение конкретным лицом общественного порядка и общепринятых правил общежития;
2. материалы, содержащие сведения о фактах нарушения общественного порядка и общепринятых правил общежития;
3. письменные предупреждения о необходимости прекращения антиобщественного образа жизни и возможности установления административного надзора по каждому факту (за исключением последнего) совершением лицом, подпадающим под действие Положения, нарушения общественного порядка и общепринятых правил общежития.

В Положении к элементам  основания установления административного  надзора отнесено нарушение правил социалистического общежития. Переход  к иным общественным отношениям сущность правил общежития не изменил. Независимо от идеологической окраски это общепринятые правила общежития, представляющие собой совокупность устоявшихся межличностных отношений, связанных с бытовым пользованием коммунальными услугами в жилом фонде.

Нарушение общепринятых правил общежития умышленные действия, которые  в силу сложных взаимоотношений  и длительного совместного проживания участников бытовых конфликтов, не подлежат квалификации по признакам  предусмотренным Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Важные требования к основанию  к установлению надзора это полнота, объективность исследования фактов нарушения общественного порядка  и общепринятых правил общежития, законность принятого решения, правильное документирование.

Перечисленные выше обстоятельства позволяют утверждать, что основанием установлением административного  надзора по инициативе полиции являются материалы, свидетельствующие о том, что лицо, по своим признакам подпадающие под определенные категории в течении года дважды привлекалось к административной ответственности или мерам общественного воздействия за нарушения общественного порядка или общепринятых правил общежития по каждому факту предупреждалось о прекращении антиобщественного образа жизни и возможности установления административного надзора. Несмотря на это вновь нарушило общественный порядок или общепринятые правила общежития за что привлекалось к административной ответственности или мерам общественного воздействия.

Основание установления надзоров это совокупность взаиморавноценных, находящихся в неразрывной связи  элементов. Отсутствие или не надлежащие состояние одного из элементов исключает  признание других элементов основанием установления административного надзора.

Необходимо рассмотреть  основания установления административного  надзора в отношении особо  опасных рецидивистов.

В практике существует не точное толкование порядков и основание  установления административного надзора  за этой категорией лиц в частности  распространено мнение о необходимости  установления административного надзора  по инициативе полиции при совершении ими одного правонарушения. В свою очередь администрация мест лишения свободы зачастую не устанавливает надзор в отношении особо - опасных рецидивистов, которые вперед отбытия наказания зарекомендовали себя с положительной стороны, принимали активное участие в трудовой деятельности и общественных мероприятиях. Такие поправки в законодательство не оправданы. Основанием для установления административного надзора является вступивший в законную силу приговор суда, по которому данное лицо признается особо - опасным рецидивистом.

Другая важная проблема социальная адаптация лиц, освободившихся из отбытия  наказания, это связано с обострением  ситуаций по обеспечению жилой площадью и трудоустройством.

Следствием этой проблемы является необходимость розыска  лиц, не прибывших к избранному месту  жительства и самовольно покинувших место жительства. Положение и  нормативные акты МВД России организацию  розыска лиц, состоящих под административным надзором не определяют.