Административно-правовой статус гражданина как субъекта административного права

Вероятно, все помнят, как противники принятия Кодекса с помощью средств массовой информации пытались представить его как нечто сугубо репрессивное, направленное на защиту чиновничества, ущемляющее права человека. Сейчас хор таких голосов поутих, хотя довольно резкие высказывания в адрес КоАП РФ до сих пор продолжаются. И удивительно, что преуспевают в этом не только представители других отраслей права, но и сами коллеги по цеху административистов. Бесспорно, нельзя призывать к тому, чтобы безоговорочно принять все без исключения позиции Кодекса. Объективности ради нужно признать, что не все получилось так, как хотелось бы. Но проводя последовательную работу по усовершенствованию Кодекса, необходимо активнее пропагандировать его значение как важнейшего правового документа, направленного на укрепление законности в сфере применения мер принуждения, на защиту в равной степени безопасности личности, общества и государства, на обеспечение приоритета прав и свобод гражданина. И КоАП РФ есть что предъявить в этом отношении, ибо в нем:

1)              усилена роль закона в регулировании отношений, связанных с привлечением виновных лиц к административной ответственности;

2)              разграничены предметы ведения Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях;

3)              расширена компетенция судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях;

4)              существенно усилены процессуальные гарантии сторон, участвующих    в    производстве    по    делам    об    административных правонарушениях.

Остановимся подробнее на некоторых из перечисленных положений.

Для укрепления административно-правового статуса гражданина важное значение имеет идея Кодекса о том, что единственным источником законодательства об административной ответственности (по аналогии с уголовным законодательством) является закон (ст.  1.1). Этим исключается возможность установления административной ответственности указами Президента Российской Федерации, президентов республик, актами государственных органов исполнительной власти — Правительства РФ, правительств республик и других субъектов Федерации, руководителей местных администраций. Повышение уровня правового регулирования безусловно должно способствовать усилению гарантий прав граждан, привлекаемых к административной ответственности. В ходе реализации статьи 1.1 КоАП РФ была проведена большая работа (особенно в регионах) по отмене многочисленных нормативных правовых актов органов исполнительной власти, предусматривавших административную ответственность за нарушение тех или иных прав.

Следующая позиция, которая также имеет прямое отношение к статусу гражданина, состоит в том, что теперь федеральные составы административных правонарушений будут сосредоточены только в КоАП РФ. Такое решение имеет принципиальное значение как для обеспечения верховенства Кодекса над другими специальными законодательными актами в части административной ответственности, так и для обеспечения реальной кодификации законодательства об административных правонарушениях. Это решение создает единый механизм реализации административной ответственности, пресекает возможность растаскивания Кодекса по многочисленным отраслевым законам. Действовавшая ранее практика свидетельствовала о том, что при включении норм об административной ответственности в специальные акты часто не решался весь комплекс вопросов, которые обычно возникают в связи с введением конкретных составов административных правонарушений (например, не определялось, какие органы должны были рассматривать дела о правонарушениях, кто был полномочен составлять протокол об административном правонарушении, т.е. возбуждать само дело). Такие пробелы затрудняли применение установленных норм, а нередко даже провоцировали их

нарушение.

По сравнению с КоАП РСФСР новый Кодекс существенно расширил перечень составов административных правонарушений. Если в Особенной части прежнего КоАП содержался 291 состав административных правонарушений, то теперь таких составов 415. В их числе включены: 1) многие нормы КоАП РСФСР, сохранившие свою актуальность; 2) нормы принятых в последнее время федеральных законов; 3) новые составы, введения которых потребовали рыночная экономика и изменившиеся социально-экономические реалии России Само по себе увеличение числа составов бесспорно не должно означать преувеличения роли запретов. Необходимо формировать в общественном мнении понимание того, что одними запретами и суровыми наказаниями всех стоящих проблем не решить. Истоки многих нарушений лежат в сфере экономики. И попытка искоренить их толь ко путем усиления ответственности, без проведения необходимых экономических преобразований к успеху не приведет. Усиление наказаний в ряде случаев лишь снижает «порог чувствительности» исполнителя, что на практике может обернуться девальвацией самой ответственности, формализмом и бездеятельностью.

Следует обратить внимание на изменение юридико-технических приемов формулирования в КоАП РФ самих составов административных правонарушений. Характерные для действовавшего ранее законодательства об административной ответственности бланкетные нормы, нормы сугубо отсылочного характера, постепенно начали уступать место нормам, непосредственно в тексте которых достаточно полно определяются диспозиции административно наказуемых деяний, а также сами субъекты административной ответственности. Это вопрос концептуальный, поскольку хорошо известно, что излишне обобщенные формулировки и неопределенность субъектного состава не только затрудняют правоприменительную деятельность многочисленных органов административной юрисдикции, но и могут привести к необоснованному расширению сферы административного принуждения и ущемлению прав граждан.

В КоАП РФ много внимания уделено административным наказаниям, применяемым за совершенное административное правонарушение: дается определение каждого вида административного наказания, очерчивается их минимальный и максимальный размер, устанавливаются органы, полномочные их применять. И это логично, ибо государству далеко небезразлично, к какой мере ответственности привлекается гражданин.

Согласно КоАП РФ, наиболее распространенным видом административного наказания является административный штраф. При определении его размеров избран принцип «разумной достаточности» и соответствия самого размера штрафа правовой природе деликтов именно как административных правонарушений. Для граждан предельный размер административного штрафа установлен в 25 МРОТ.

По-новому решена в КоАП РФ проблема зачисления взысканных административных штрафов. До недавнего времени этот вопрос Решался в законодательстве по-разному: по одним законам эти суммы должны были зачисляться в федеральный бюджет; по другим часть сумм перечислялась на лицевые счета тех органов, которые правомочны были рассматривать дела определенной категории; по третьим ответ вообще отсутствовал, что означало возможность дискретных полномочий самих органов, взыскивающих штрафы

Казалось бы, вопрос о том, куда должны поступать суммы административных штрафов, не имеет прямого отношения к гражданина. На самом деле это не так. Возможность перечисления штрафных сумм (или их части) на счета органов, которые рассматривают дело, создает угрозу «штрафомании», может привести к лоббированию установления штрафов в максимально высоких размерах и в итоге не к усилению борьбы с нарушениями, а к погоне ведомств за дополнительными источниками получения денежных средств ддя пополнения своих доходов. Чтобы этого не произошло, в КоАП РФ закреплено правило, согласно которому суммы административных штрафов идут в доход государства и зачисляются в бюджет в полном объеме.

Кодекс, по существу, отказался от повторности как квалифицирующего признака административного правонарушения (вслед за отказом от административной преюдиции в уголовном праве). Такое решение было неоднозначно принято в юридической литературе, некоторые авторы считают его преждевременным. Действительно, теория «опасного состояния» все-таки должна как-то учитываться. Совершение правонарушения два и более раз свидетельствует об устойчивом характере антиобщественных взглядов и привычек нарушителя, что в свою очередь говорит о более высокой степени его социальной опасности.

Укреплению гарантий прав граждан при привлечении к административной ответственности содействует проведенное в КоАП РФ расширение подведомственности судов в части рассмотрения дел об административных правонарушениях. КоАП РФ отнес к компетенции судов рассмотрение 132 составов административных правонарушений (в КоАП РСФСР таких составов было 72). По своему содержанию эти составы представляют собой дела трех категорий:

1)              дела, связанные с нарушением некоторых политических и социально-экономических прав граждан (дела, возникающие при нарушениях избирательного законодательства, законодательства о референдуме, забастовках, охране труда);

2)              дела об административных правонарушениях, граничащих по степени своей социальной опасности с преступлениями;

3)              дела о правонарушениях, за совершение которых предусмотрена возможность применения административного ареста, конфискации или возмездного изъятия орудия совершения или предмета административного   правонарушения,   лишения   специального   права дисквалификации. Решение о применении конфискации и возмездного изъятия исключительно судьей принято в соответствии с положением Конституции РФ о том, что "никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда» (ч. 3 ст. 35). Реализация такой серьезной своим юридическим последствиям меры, как лишение специального права (в некоторых случаях это, по существу, лишение профессии), также должна быть обеспечена максимумом гарантий, которые большей степени может дать суд.

Деятельность суда по рассмотрению дел об административных правонарушениях впервые в федеральном законодательстве (см. Федеральный закон «О мировых судьях») названа правосудием. Поэтому такую деятельность (наряду с рассмотрением судом административных споров) можно считать одним из видов административного судопроизводства, названного в Конституции Российской Федерации (ст. 118) самостоятельной формой осуществления судебной власти.

Существенно расширены полномочия судей при решении вопроса о возмещении ущерба в случае его причинения административным правонарушением. Раньше судьи могли одновременно с наложением административного взыскания решить вопрос о возмещении ущерба, если сумма его была незначительной. Теперь же ограничений в суммах нет. Нужно только, чтобы не было спора о возмещении ущерба. Если спор возникает, то решение о возмещении ущерба принимается судом в порядке гражданского, а не административного судопроизводства. Органы административной юрисдикции вообще не наделены правом решения вопроса о возмещении имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением.

КоАП РФ закрепил не только предметную компетенцию суда по рассмотрению им по первой инстанции весьма обширной категории дел об административных правонарушениях, но и порядок разрешения этих дел, а также процедуру разбирательства судом жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные другими уполномоченными на то органами. Как отмечалось в литературе, идет процессуализация судебного порядка применения мер административного принуждения.

Процессуальные нормы выделены в Кодексе в самостоятельный Раздел, который значительно расширен (по сравнению с КоАП РСФСР) и нормы которого прописаны более детально, что само по себе уже служит гарантией прав граждан при привлечении их к ответственности. Особое внимание уделено усилению гарантий законности при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях, с тем чтобы были обеспечены такие основополагающие принципы, как всесторонность, полнота и объективность выяснения всех обстоятельств совершенного правонарушения законность и справедливость принимаемых решений. В этих целях детально определено правовое положение участников процесса В частности, лицо, в отношении которого ведется административное производство, вправе заявлять ходатайства и отводы, иметь защитника, обжаловать принимаемые решения.

Адвокат, защитник допускаются теперь к участию в деле не с момента его рассмотрения, как это было раньше, а уже с момента административного задержания, если оно было, или с момента составления протокола об административном правонарушении.

Впервые определен перечень должностных лиц, полномочных составлять протоколы об административных правонарушениях. Статья 28.3 КоАП РФ содержит 81 позицию, в каждой из которых перечисляется, должностные лица каких органов и по каким видам правонарушений могут составлять протоколы. Таких норм в старом Кодексе не было, что не обеспечивало необходимых гарантий при применении принудительных мер.

В КоАП РФ появилась статья (24.7) об издержках производства по делу об административном правонарушении. Она устанавливает, из чего состоят эти издержки, как они определяются и документируются, за счет каких средств погашаются.

Относительно рассмотрения дела закреплено правило о том, что дело рассматривается в присутствии не только лица, привлекаемого к ответственности (ч. 2 ст. 25.1), но и потерпевшего (ч. 3 ст. 25.2). В их отсутствие дело может быть разрешено, если имеются данные о надлежащем их извещении о месте и времени рассмотрения и если от них не поступало ходатайств об отложении рассмотрения либо такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

По общему правилу дела об административных правонарушениях рассматриваются по месту их совершения, что обеспечивает наиболее оперативное вынесение решения по делу. Но из этого правила есть изъятия. Так, дела об административных правонарушениях несовершеннолетних рассматриваются по месту их жительства, что дает возможность исследовать условия жизни подростка, его поведение в семье и школе. Некоторые нарушения правил дорожного движения рассматриваются по месту учета транспортного средства.