Административная опека над несовершеннолетними

     Деятельность  по опеке и попечительству в отношении  несовершеннолетних предполагает реализацию значительного количества практических мероприятий в области оказания услуг детям, их родителям (иным законным представителям) и иным лицам, которые  могут выполнять только соответствующие профессиональные службы. Подобные службы могут создаваться непосредственно в структуре органа опеки и попечительства как его специализированные подразделения с соответствующими полномочиями, необходимым кадровым и материальным обеспечением.

     Еще одним вариантом решения рассматриваемой  проблемы является организация взаимодействия органа опеки и попечительства с  действующими учреждениями (организациями) независимо от их ведомственной принадлежности, осуществляющими в соответствии с законодательством определенные функции по оказанию психологической, педагогической, медицинской, социальной, правовой и иной профессиональной помощи семьям и детям. В связи с этим допускается возможность поручения органами опеки и попечительства выполнения отдельных видов работ для целей осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних соответствующим учреждениям.

     К таким учреждениям, в первую очередь, относятся:

     - учреждения системы образования  (образовательные учреждения для  детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи, образовательные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и т.д.);

     - учреждения социального обслуживания (специализированные учреждения  для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, территориальные центры социальной помощи семье и детям, центры психолого-педагогической помощи населению, центры экстренной психологической помощи и т.д.);

     - учреждения системы здравоохранения  (дома ребенка и т.д.) и другие (см. рисунок 1).

    ┌─────────────────┐   ┌─────────────────────┐   ┌───────────┐

    │Органы внутренних│  │Орган  исполнительной │  │  Судебные  │

    │дел, комиссии по │  │власти  субъекта РФ,  │  │   органы  │

    │делам несовер-   │  │исполняющий  функции  │ └───────────┘

    │шеннолетних      │   │контроля за данным   │        /\

    └─────────────────┘   │видом опеки или попе-│        │

            /\           │чительства           │        │

            │            └─────────────────────┘        │

            │                     /\                    │

            └─────────────────┐   │      ┌──────────────┘

                              │   │      │

┌─────────────────┐           \/  \/     \/      ┌──────────────┐

│Администрация,   │        ┌──────────────┐      │Органы соци-  │

│органы социаль-  │        │              │      │альной защиты │

│ной  защиты, дру- │<------>│ ОРГАН ОПЕКИ  │<---->│населения (мо-│

│гие  подразделения│        │      И       │      │гут одновре-  │

│органов  местного │        │ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА│      │менно являться│

│самоуправления   │        │              │      │органами опеки│

└─────────────────┘        └──────────────┘      │и попечитель- │

                              /\        /\       │ства в отноше-│

                              │         │        │нии отдельных │

                ┌─────────────┘         │        │лиц)          │

                │                       │        └──────────────┘

                \/                      \/

          ┌───────────┐            ┌──────────────────┐

          │Прокуратура│            │Школы, интернаты, │

          │           │            │поликлиники и     │

          └───────────┘            │другие организации│

                                   └──────────────────┘

Рис. 1. Взаимодействие органов опеки и попечительства с иными органами государственной власти и управления

     Указанные учреждения могут выполнять определенную работу по профилактике социального  сиротства, содействию устройству детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью (в том числе работу по выявлению детей, оставшихся без попечения родителей, детей, нуждающихся в помощи государства, семей, находящихся в социально опасном положении, по проведению профессиональной экспертизы потребностей ребенка, его родителей и потенциальных замещающих семей и подготовке заключений по этим вопросам, по подготовке кандидатов в усыновители, опекуны (попечители), приемные родители, по профессиональному сопровождению детей при передаче их на различные формы семейного воспитания). Взаимодействие с учреждением органа опеки и попечительства может осуществляться на основании соглашения о сотрудничестве, заключаемого между органом опеки и попечительства и учреждением.

     В соответствии со статьями 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов с 1 января 2008 г. наделяются правом на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству.

     Взаимодействие  органов опеки и попечительства с органами местного самоуправления в указанной сфере также может осуществляться на основании заключаемого между ними соглашения о сотрудничестве.

     Так, например, в соответствии с законодательством Ленинградской области органами опеки и попечительства являются соответствующие органы исполнительной власти этого субъекта, однако органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов предоставлено право создавать общественные советы по опеке и попечительству (попечительские советы). Такие советы не имеют и не могут иметь полномочий органов опеки и попечительства, однако на них могут быть возложены консультативные, информационные или контрольные функции и задачи.

     Органы  опеки и попечительства должны осуществлять свою деятельность в тесном контакте с комиссиями по делам несовершеннолетних (далее – КДН). В ряде субъектов Федерации приняты законы, регламентирующие деятельность КДН. Однако в большинстве регионов отсутствуют подобные законы и не налажен своевременный и качественный межведомственный обмен информацией о подростках-правонарушителях и родителях, не исполняющих обязанности по воспитанию детей, оказывающих на них отрицательное воздействие своим поведением, образом жизни.

     Так, на территории района Кунцево г. Москвы проживала Е.Н. Дубкова, которая состояла на учете в ОВД с диагнозом "опийная наркомания", ранее привлекавшаяся к уголовной ответственности по ст. 228 УК РФ. Участковый инспектор, располагая сведениями о том, что Е.Н. Дубкова вела аморальный образ жизни, и при этом с ней проживал ребенок, сведения в КДН не направил. Данная семья осталась вне поля зрения инспекторов КДН и органов опеки и попечительства. Отсутствие контроля и проведения профилактической работы с семьей привело к тому, что в июне 2005 г. Дубкова Е.Н., находясь в состоянии алкогольного опьянения, нанесла своему малолетнему сыну телесные повреждения, от которых ребенок скончался.

     Распространены  факты неэффективной работы комиссий по делам несовершеннолетних по выявлению и учету семей, где родители применяют недопустимые методы воспитания в отношении своих детей. Комиссии не выполняют своей основной функции координатора всех органов системы профилактики. Отсутствие должного контакта со школами, социальными работниками, органами опеки и попечительства, внутренних дел способствует несвоевременному выявлению неблагополучных семей и родителей, допускающих жестокое обращение с детьми.

     Практика  работы комиссий по делам несовершеннолетних показывает, что наряду с увеличением количества рассматриваемых материалов об административной ответственности родителей и лиц, их заменяющих, комиссия редко использует предоставленное ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ право самостоятельного составления протоколов по ст. 5.35 КоАП РФ в отношении родителей и лиц, их заменяющих. Так, в Краснодарском крае в 2007 г. в КДН рассмотрен 3091 протокол в отношении родителей по ст. 5.35 КоАП РФ, однако комиссиями их составлено только 36. В Кировской области в 2007 г. к административной ответственности привлечено 2478 родителей, в Курской – 2305, в Коми-Пермяцком АО – 538, в Псковской – 1135. В Иркутской области комиссиями рассмотрено 8984 административных протокола, в Курганской – 1715, в Оренбургской – 3251, в Ярославской – 1843. Однако свое право по составлению протоколов комиссии не использовали и самостоятельно родителей к ответственности не привлекали¹⁴.

     Таким образом, права и интересы несовершеннолетних, забота об их благосостоянии и развитии требуют незамедлительного принятия мер комиссиями по делам несовершеннолетних, которые должны работать во взаимодействии с органами опеки и попечительства.

     Учитывая  вышеизложенное, хочется остановить внимание на еще одном немаловажном аспекте рассматриваемой проблемы. Статья 6 Закона об опеке гласит, что  при исполнении своих обязанностей органы опеки и попечительства тесно взаимодействуют с другими органами и организациями. Более того, как устанавливает та же статья, полномочия органов опеки и попечительства по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах, могут осуществлять образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в случаях и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации.

     Надо  заметить, что указанная норма  Закона вступает в противоречие с  СК РФ. Пункт 1, ч. 3, ст. 121 СК РФ определяет, что только органы опеки и попечительства осуществляют деятельность по выявлению  и учету детей, оставшихся без  попечения родителей, т.е. для иных лиц СК РФ устанавливает прямой запрет¹⁵. Однако данные лица могут и обязаны оказывать содействие в этом органам опеки и попечительства. Должностные лица организаций (дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, лечебных учреждений и других организаций) и иные граждане, которым стало известно о детях, оставшихся без родительского попечения, обязаны сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей (п. 1 ст. 122 СК РФ). Таким образом, сведения о таких детях должны сообщать все, кому стало об этом известно, в том числе и родственники ребенка, жилищно-эксплуатационные организации, женские консультации, органы внутренних дел (например, при взятии под стражу лица, имеющего на попечении несовершеннолетнего), органы записи актов гражданского состояния (например, при регистрации смерти). Кроме того, руководители образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или аналогичных организаций, в которых находятся дети, оставшиеся без попечения родителей, обязаны в семидневный срок со дня, когда им стало известно, что ребенок может быть передан на воспитание в семью, сообщить об этом в орган опеки и попечительства по месту нахождения данной организации.

     За  неисполнение этой обязанности наступает  ответственность (п. 4 ст. 122 СК РФ)¹⁶, предусмотренная законодательством об административных правонарушениях для руководителей организаций, в которых находятся дети, оставшиеся без попечения родителей, для должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления. Кроме того, в некоторых случаях возможно привлечение к уголовной ответственности. Для всех остальных лиц, к сожалению, предусмотренная п. 1 ст. 122 СК РФ обязанность не обеспечена прямыми юридическими санкциями.

 

Заключение

 

     В заключение настоящей работы представляется возможным сделать следующие выводы.

     В Российской Федерации система органов, на которые возложены функции  содействия ребенку в защите его прав, а также контроля за различными аспектами соблюдения прав ребенка, в основном, давно сложилась. Однако реальное положение дел свидетельствует о недостаточности такого содействия и контроля, поскольку на практике комплексный подход к защите прав ребенка не обеспечивается. Институт опеки и попечительства работает недостаточно эффективно, что влечет за собой рост числа случаев нарушения прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных лиц.