Административная юстиция

3. Судебная защита прав  и свобод граждан гарантируется  в сфере не только государственной  власти, но и местного самоуправления. Федерального закон 2003 г. "Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации" предоставляет возможность  органам и должностным лицам  местного самоуправления принимать  правовые акты по вопросам  своего ведения. Устав муниципального  образования в соответствии с  законами субъектов РФ определяет  виды правовых актов органов  местного самоуправления, категории  выборных и других должностных  лиц местного самоуправления, полномочия  по изданию указанных актов,  порядок их принятия и вступления  в силу. ФЗ также фиксирует,  что нормативные правовые акты  органов и должностных лиц  местного самоуправления, затрагивающие  права, свободы и обязанности  человека и гражданина, вступают  в силу после их официального  oпубликования. Рассматриваемый Федеральный закон устанавливает, что решения органов местного самоуправления и должностных лиц могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. С другой стороны, в Законе определяется право граждан, проживающих на территории муниципального образования, предъявлять в суд иски о признании недействительными актов органов государственной власти и государственных должности лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений, нарушающих права местного самоуправления. Федерального закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" устанавливает возможность обжалования в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления. ФЗ в качестве общих прав граждан на местное самоуправление устанавливает и право обращаться в органы и к должностным лицам местного самоуправления, которые в свою очередь обязаны обеспечить каждому возможное ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможное получения гражданами другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

В теории административного  права выделяют и иные юридические  предпосылки для введения данного  вида судебного контроля. Как утверждает Кривельская, наличие судов административной юстиции свидетельствует об определенном уровне развития государства и степени его демократичности. Создавая подобные органы, государство фактически ставит своей целью оградить граждан от произвола своих институтов, представителями которых являются административные органы.

3.2 Подходы к формированию  административной юстиции в РФ

Современное состояние теоретической  разработки проблемы административной юстиции позволяет говорить о  двух подходах к формированию в России модели данного института. Первый подход предполагает создание специальных административньк судов, а второй - специализацию действующего суда: учреждение в общих судах особых коллегий по административным дела (публично-правовым спорам) с одновременным созданием в Верховном Суде РФ и в высших судебных инстанциях субъектов РФ соответствующих коллегий по административным делам. В литературе имеются и менее принципиальные дополнения к указанным двум концепциям. Например, А. Н. Пилипенко предлагает создать в нашей стране высший административный суд на федеральном уровне, который рассматривал бы в первой инстанции дела по жалобам на федеральные органы управления (в том числе и на Правительство РФ) и являлся бы апелляционной и кассационной инстанцией по решениям нижестоящих судов. В крупнейших регионах страны предлагается сформировать филиалы Высшего административного суда России, которые рассматривали бы в первой инстанции жалобы на органы управления субъектов РФ, а также на региональные федеральные службы. Функционирование административной юстиции на местном уровне, по мнению А. Н. Пилипенко, может быть обеспечено специализацией судей по данной категории дел. Ю. А. Тихомиров считает целесообразным сформировать сеть федеральных региональных административных судов во главе с высшей административной палатой.

Думается, что и первый, и второй подходы к созданию административной юстиции в России вполне обоснованны. Большинство же ученых считает, что сначала, в порядке эксперимента, следует ввести административное судопроизводство специализированными коллегиями, а в качестве стратегической цели -- совершенствования российской судебной системы - иметь создание особых административных судов, которые будут рассматривать споры граждан и других субъектов права с публичной властью.

Современными учеными, изучающими опыт организации и функционирования административной юстиции в зарубежных странах, отмечается, что в российских условиях наиболее приемлемым является "германский тип" административной юстиции: выделение в судебной системе  самостоятельной ветви административного  судопроизводства, создание специализированного  правосудия по делам административной юрисдикции, обладающего всеми преимуществами судебного разбирательства, в частности, являющегося оперативным и доступным  для населения.

По какому пути следует  идти России, чтобы полнее использовать потенциал судебных структур в поддержании  баланса интересов государства  и гражданина: создать специальные  административные суды, как в ФРГ, перенять французскую систему административной юстиции или расширять подведомственность общих судов, больше включая их в процесс рассмотрения управленческих споров?

На вопрос о том, какая  система административной юстиции  достигает большего эффекта, однозначный  ответ дать трудно, ибо каждая из них имеет и плюсы, и минусы. Возьмем, например, французскую систему, которая считаетcя классической. Суть ее такова: оценку действий административного органа в условиях разделения властей нужно изъять из сферы судебной юрисдикции и сосредоточить в рамках администрации, создав особые учреждения, полномочные рассматривать возникающие в управленческой сфере конфликты. Таковыми во Франции являются административные трибуналы. Они действуют в каждом из округов, на которые поделена территория Франции, и рассматривают все жалобы на действия (акты) органов управления, за исключением жалоб, подлежащих юрисдикции по первой инстанции Государственного Совета. Последний, кроме того, является высшей инстанцией административной юстиции. Члены трибуналов - это чиновники, сведущие в вопросах управления. Состав трибунала назначается правительственным декретом. Конечно, французскую систему характеризует композиционная стройность органов, компетентность кадрового состава в вопросах управления. Между тем прослеживается тесная зависимость административных трибуналов от высшей администрации (назначение членов трибунала правительственным актом, наличие в составе каждого трибунала правительственного комиссара), отказ от некоторых традиционных принципов правосудия (гласность, устность), незначительное число трибуналов и связанная с этим отдаленность их от населения. Может быть, минусы не столь значимы, если вести речь об административных судах? Административные суды наиболее предпочтительны при достаточно развитой правовой системе. Но во многих странах и с такой характеристикой (например, в США, Великобритании) все-таки возобладала точка зрения, что "больше будет потеряно, чем приобретено в результате сегрегации отдельной системы административных судов". Следует учитывать, что создание административных судов, существующих параллельно с общими судами, неизбежно приведет к чрезмерному разбуханию аппарата, большим материальным затратам, трудностям в преодолении коллизий при определении подведомственности споров.

Предпочтение тому или  иному типу административной юстиции  зависит от многих факторов, в том  числе от национальной доктрины права, условий, в которых находится  страна, и традиции развития законодательства.

Если проследить развитие российского (а прежде -- и союзного) законодательства о проверке законности в управленческой сфере, то наблюдается явная тенденция постепенного расширения контроля именно общих судов за действиями администрации. Робкие шаги к передаче под судебный контроль общих судов проверки законности актов управления начались уже в 20-х годах: в 1922 году был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов; с 1922 по 1927 год действовал судебный порядок рассмотрения спора гражданина с таможенным органом; с 1936-го стало возможным обжаловать в суд нарушения в списках избирателей, а с 1937-го - нарушения, связанные с недоимками и местными налогами; в 1961 году было разрешено обжаловать в суд постановления о наложении административных штрафов, в 1973-м в ГПК РСФСР появляется специальная глава "О рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений"; с 1980 года в суде могли быть обжалованы постановления о наложении всех видов административных взысканий. К 1977 году суды рассматривали уже около 30 категорий дел, связанных с оценкой законности решений органов государственного управления. Таким образом, процесс накопления элементов административной юстиции в том его варианте, когда споры о праве административном рассматриваются общими судами, шел постоянно. В этом длительном процессе особую роль сыграли Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", а также ряд принятых в последние годы отраслевых законов (например, в сфере налогообложения, землепользования, здравоохранения, занятости населения), которыми на суды общей юрисдикции возлагается рассмотрение споров, возникающих между гражданином и публичной властью.

С учетом традиций развития российского законодательства, переломного  этапа в жизни страны и трудностей материального характера вряд ли для России в ее нынешнем состоянии  целесообразна дополнительная кардинальная ломка судебных структур и создание самостоятельной системы административных судов наряду с судами общей юрисдикции. Возможно, это будет задачей последующих  этапов, когда после накопления определенного  опыта работы общих судов можно  будет при необходимости перейти  к формированию специализированной системы административных судов  во главе с Высшей Административной Палатой и сетью таких судов  по регионам.

В настоящий же момент лучшим путем и с точки зрения теоретической  проработки, и с точки зрения экономии средств и кадрового обеспечения  представляется усовершенствование того, что в основе своей уже начало складываться в административной юстиции  в российском ее понимании. А именно: с позиций интересов прав человека целесообразно подойти к проблеме специализации действующего суда, выделив в рамках общих судов (начиная, может быть, с окружных) специализированные присутствия (составы, коллегии) по административным спорам. Чтобы эти подразделения имели какую-то систему, следовало бы иметь и в Верховном Суде Российской Федерации, и в Верховных судах субъектов Федерации коллегии по административным делам. Создание в общих судах новых организационных структур должно быть закреплено в Законе Российской Федерации "О судоустройстве" и потребует также внесения изменений в названный выше Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г.

Конечно, при такой организационной  перестройке необходимо будет решить и ряд других вопросов, в частности  определить: подведомственность различных подразделений в системе общих судов; принципы подбора кадров судей для административных присутствий (коллегий), организацию их профессиональной подготовки, которая связана с изучением не только права, но и определенных отраслей управления; способы и пределы реагирования административного присутствия при оценке законности актов администрации; по каким процессуальным нормам должны действовать административные присутствия (коллегии).

Наряду с функционированием  особых присутствий (коллегий) по административным делам не исключено создание (возможно, в порядке эксперимента) отдельных  квазисудебных органов, действующих в рамках отдельных отраслей управления. Как свидетельствует практика, наибольшее число жалоб на решение органов управления фиксируется в сферах здравоохранения, социальной защиты населения, налогообложения, службах занятости, управления имуществом, охраны окружающей среды. В этих отраслях можно было бы создать какие-то самостоятельные подразделения по рассмотрению споров граждан с властными структурами. Причем гражданин, не довольный решением по его жалобе квазисудебного органа, должен иметь право обжаловать это решение в административное присутствие общего суда. Здесь постановка вопроса по схеме "или -- или" должна быть исключена, поскольку, чем разнообразнее возможные пути обжалования и контроля, тем демократичнее сама система прав человека и их защита.

Если органы квазисудебного типа будут созданы, то решение об этом должно быть оформлено законодательным путем. В специальном же законе должна быть закреплена и их компетенция, установлена процедура деятельности, основы взаимоотношений с судами общей юрисдикции.

22 ноября 2000 г. Государственная  Дума приняла в первом чтении  Закон "О федеральных административных  судах в РФ", проект которого  был внесен Верховным Судом  РРФ.

Концепция этого закона исходит  из принципа внутренней специализации  судов общей юрисдикции и относит  к федеральным административным судам:

Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ; федеральные окружные административные суды; судебные коллегии по административным делам верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, которые образуют по мере необходимости; федеральные межрайонные административные суды.

К подведомственности административных судов относятся административные дела, связанные исключительно с  рассмотрением административных споров.