Административная юстиция

Оценивая историю развития судебного контроля за законностью в сфере государственного управления в нашей стране, можно сделать вывод: теория и практика судебного контроля пошли по пути постепенного, эволюционного расширения компетенции общих судов по разрешению индивидуальных гражданских жалоб. Отнесение к подведомственности общегражданских судов отдельных категорий дел производилось законодателем постепенно. В 1976 г. Д.М. Чечот писал, характеризуя состояние развития административной юстиции: "По какому пути пойдет этот процесс, по пути создания "особых юрисдикций", административных судов или по пути расширения контроля общих судов, а возможно, по какому-то новому, пока неизвестному пути, покажет будущее". С момента издания монографии Чечота не произошло сколько-нибудь существенных изменении в области административной юстиции: не были учреждены ни особые юрисдикции, на административные суды. С другой стороны, расширение судебного контроля за законностью превысило все ожидания. Закон 1987 г. практически не ставил препятствий для судебного обжалования, поскольку не предусматривал обязательного предварительного административного обжалования (правило об административной преюдиции). Правда, Закон 1989 г. сузил границы судебного контроля правилом об административной преюдиции, но его содержание явилось прямым опровержением классического тезиса советского гражданского процесса: суд лишь применяет правовые акты, но не контролирует их законности. Принятие упомянутых законов выдвигает функцию суда как органа обеспечения законности в сфере правления на передний план, позволяет говорить в определенной степени о "тотальном" и "всеобщем" контроле суда за осуществлением административными органами властных полномочий в целях защиты гражданских прав.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.2 Понятие "административной  юстиции"

 

Феномен "административная юстиция" не имеет однозначного обозначения как в отечественной, так и в зарубежной юридической литературе, данный термин многовариантен, в связи с чем в различных государствах существуют его разные модификации, ориентированные на конкретную национальную правовую систему. Но в то же время существующие в мире виды административной юстиции объединяет то, что это форма контроля за соблюдением законности в сфере государственного управления.

Словосочетание "административная юстиция" объединяет в себе несколько  понятий: "администрация", "административный" и "юстиция". Термин "администрация" (от латинского "administratio") означает "управление", "заведование", "административный" (от латинского "administrativus") - "исполнительный", "относящийся к исполнению". Латинское понятие "justitia" соответствует русскому "правосудие", "справедливость".

Таким образом, буквальный перевод  с латинского понятия "административная юстиция" может звучать как "правосудие, относящееся к управлению".

Раскрыть содержание этого  института вряд ли удастся, опираясь на то множество определений административной юстиции, которые даются в литературе. Например, Салищева Н. Г. определяет понятие административной юстиции с точки зрения ее контролирующего потенциала: это система внешнего контроля за действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам. Данное определение является наиболее широким, отражая целевое назначение административной юстиции в системе обеспечения прав и свобод граждан. Н. Ю. Хаманева, понимая административную юстицию как систему специальных органов, которые осуществляют контроль в сфере управления. А.К.Соловьева выделяет в проблеме административной юстиции три основных аспекта: 1) материальный, связанный с природой спора (административно-правового спора); 2) организационный, обусловленный наличием специальных органов по рассмотрению указанных споров; 3) формальный, т. е. наличие специальных процессуальных норм и порядка рассмотрения публично-правовых споров.

В большинстве случаев  такие определения ориентируются  на определенную национальную систему, в результате чего иные системы этим определением не охватываются. Поэтому  мы изберем другой путь и пойдем не от "литературы", а "от законодательства", имея в виду, что за последнее  столетие сложилось несколько систем административной юстиции. Рассмотрим наиболее типичные способы ее построения. 1. Для рассмотрения всех административных споров создаются административные суды, образующие специальную систему, - от судов низшей инстанции до судов средней и высшей инстанции. Такая система существует параллельно системе "общих" судов, рассматривающих уголовные и гражданские дела. Административные суды могут быть формально независимыми от административных судов (Австрия, ФРГ, Финляндия, и др.), либо находиться у них в определенном подчинении (Греция, Италия, Франция и др.). 2. Для рассмотрения некоторых административных споров создаются в рамках отдельных ведомств административные суды, не составляющие единой системы. Одновременно заинтересованные лица сохраняют право на обращение в общий суд по любому административному делу (Англия, США, Канада, Австралия и др.). 3. Некоторые административные споры относятся законом к компетенции общих судов и рассматриваются там по общим правилам гражданского судопроизводства с отдельными изъятиями. Остальные споры рассматриваются в административном порядке соответствующими органами с соблюдением правил административного процесса (как правило, социалистические страны).

Учитывая вышесказанное, Чечот сформулировал следующее определение понятия "административная юстиция" - это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами, с одной стороны, и административными органами - с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров.

Заслуживает внимания позиция  Бахраха, который предлагает различать административную юстицию в широком и узком смысле. В широком смысле она представляет собой правосудие, осуществляемое на основе обращений граждан по поводу законности действий органов управления и должностных лиц (сюда включаются также и гражданские дела по искам граждан к исполнительной власти о восстановлении на работу, взыскании ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов, о незаконной выдаче ордера на жилую площадь и пр.). В узком смысле под административной юстицией понимается рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц (служащих) и органов управления. Автор особо отмечает, что административной юстицией в России считается правосудие по административным делам, осуществляемое по нормам гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального права.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.3 Признаки административной  юстиции

 

1. Наличие правового спора  (административно-правового, управленческого  спора) о публичном праве, возникшего  в связи с реализацией публичного  управления, исполнительной власти, управленческой деятельности государственных  и муниципальных служащих, должностных  лиц, т. е. в сфере управленческой  деятельности. Однако рассмотрение  возникшего спора происходит  при применении норм не только  публичного, но и частного права.

Административно-правовой спор имеет публично-правовую природу; он является одним из видов юридического конфликта. В административно-правовой литературе данная проблема привлекла  внимание ученых лишь в течение последнего десятилетия. Так как административное судопроизводство понимается до настоящего времени в двух формах -- рассмотрение дел об административных правонарушениях и рассмотрение жалоб физических и юридических лиц на действия (бездействие) и правовые акты управления государственных и муниципальных органов, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (административная юстиция) - то и его предметами являются, с одной стороны, административное правонарушение, а, с другой -- административный спор (спор о праве административном). Поэтому для обозначения предмета административного судопроизводства предлагается использовать более общую категорию - "административно-правовой конфликт".

Административно-правовой спор (в смысле административной юстиции) представляет собой юридический  конфликт или юридическую коллизию, возникшие между государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами (с одной стороны) и иными субъектами права (с другой стороны) в связи с нарушением субъективных публичных прав физических или юридических лиц, осуществлением противозаконного административного  нормотворчества; административно-правовые споры разрешаются судами общей  юрисдикции и арбитражными судами в  рамках установленных правовых процедур, обеспечивающих реализацию в полном объеме установленного административно-правового  статуса субъектов права, права  и свободы которых нарушены. Таким  образом, судебный контроль является процессуально-правовой формой разрешения административного  правового спора. Именно судебная процессуальная форма обеспечивает равенство процессуального  положения участников судебного  разбирательства -- государственных и муниципальных органов и физических или юридических лиц. В связи с этим можно согласиться со всеми аргументами тех авторов, которые устанавливают правовое равенство сторон в административно-правовом споре и указывают на их неравное положение в административно-правовом регулятивном отношении. Весьма интересны суждения А. К. Соловьевой, которая, исследуя материально-правовые аспекты административной юстиции, отмечает, что совершение незаконных действий, невыполнение должностными лицами установленных для них обязанностей, издание административными органами незаконных актов представляют собой правонарушения, что подчеркивает именно правовой характер управленческого спора. 2. Административно-правовые споры разрешаются в рамках осуществления правосудия, т. е. административная юстиция -- это судебная власть. 3. Правовая защита субъективных публичных прав граждан является одной из главных целей административной юстиции. Именно нарушение этих публичных прав и составляет предмет административной юстиции; при этом нарушения, вызванные незаконными действиями и решениями органов управления и должностных лиц, могут касаться и других субъективных прав граждан и юридических лиц. 4. Органы административной юстиции, в известной степени, независимы как от других ветвей власти (иных органов управления), так и от судов общей юрисдикции; они осуществляют также внешний контроль исполнительной власти, т. е. судебный контроль за работой органов управления и их должностных лиц; часто эти органы называются квазисудебными, так как их деятельность отличается от деятельности общих судов, рассматривающих дела в рамках традиционного гражданского процесса. 5. Для административной юстиции характерно существование специальных субъектов "административно-юстиционного" правоотношения (граждане, органы публичного управления, субъекты исполнительной власти, должностные лица); должностные лица (судьи), рассматривающие споры в области управления, обладают специальными знаниями и квалификацией в конкретных областях функционирования органов исполнительной власти. 6. Административно-правовые споры (т. е. споры граждан и других субъектов права с публичной властью) подведомственны либо общим судам, либо специальным административным судам, отделенным от общих судов, либо так называемым квазисудебным органам. 7. Административные споры рассматриваются по установленным процессуальным законодательством правилам, обеспечивающим участникам правового спора формальное (процессуальное) равенство, т. е. в рамках специально созданных процедур рассмотрения жалоб (или исков). При рассмотрении административного дела должны соблюдаться все принципы административного процесса (гласность, устность, законность, состязательность, непосредственность и т. д.). В некоторых странах, например, бывших советских республиках, приняты законы об административной судебной процедуре. 8. Юридическим "результатом" административно-юстиционного процесса является признание административным судом (общим судом, квазисудебными органами) незаконности или недействительности (или, наоборот, законности и действительности) принятых органами управления (должностными лицами) административных актов или совершенных ими действий (бездействия).II Современное состояние административной юстиции.

Административная юстиция  в том виде, в каком она сложилась  к настоящему времени в России, являет собой определенный механизм разрешения административных споров посредством общих и арбитражных судов, а также коллегиальных квазисудебных органов. Под квазисудебными органами в административном праве принято понимать юрисдикционные учреждения, которые действуют в рамках исполнительной власти и разрешают административные споры в как бы судебном порядке. Они не могут называться судом, поскольку являются неотъемлемой частью исполнительной власти и лишь в силу закона или иного нормативно-правового акта наделены правом осуществлять административную юрисдикцию. Юрисдикционные полномочия этих органов не относятся к судебной власти и называются как бы судебными, квазисудебными. Решения квазисудебных органов имеют некоторые признаки судебных решений, но не все. Разрешая административные споры, они не осуществляют правосудия, поскольку правосудие - это функция суда. Юрисдикция квазисудебных коллегиальных органов ограничена разрешением административных споров определенного вида.

В России к такого рода органам относятся: Межведомственная комиссия по рассмотрению обращений граждан РФ в связи с ограничением их права на выезд из РФ; Высшая патентная палата Российского агентства по патентам и товарным знакам; Комиссия для разрешения разногласий Федеральной энергетической комиссии; Комиссии по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства Министерства по антимонопольной политике; Городская жилищно-конфликтная комиссия при Правительстве Москвы и т.д.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Современное состояние  административной юстиции

 

2.1 Рассмотрение административных  споров в судах общей юрисдикции

 

В настоящий момент нормы, регулирующие производство в судах  общей юрисдикции по делам, возникающим  из административно-правовых отношений, содержатся в следующих нормативно-правовых актах: Закон 1993 г."Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"; Гражданский процессуальный кодекс 2002 г. (нормы главы 23, главы 24, а также главы 24-1, практически полностью воспроизводящей нормы Закона об обжаловании 1993 г.); Закон 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" (ст. ст. 63-65); Закон "О выборах Президента РФ" (ст. 79-81) и др.

В соответствии с действующим  законодательством общие суды рассматривают 4 основных категории административных споров: 1) споры, возникающие в связи с нарушением прав и свобод граждан действиями и решениями государственной администрации. В соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. возможно обжалование любых актов (действий и решений) государственных органов и должностных лиц, ущемляющих права и свободы граждан, кроме: действий (решений), проверка которых отнесена законом к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ; действий (решений), в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования. 2) споры по поводу правомерности (законности) наложения административных наказаний. Порядок рассмотрения судом этих дел регулируется гл. 24 ГПК (ст. ст. 236-239). В ст. 236 ГПК устанавливается, что данные жалобы рассматриваются судом только в случаях, предусмотренных законом, т.е. в том числе и в случаях, предусмотренных ст. 30.1 КоАП РФ.