Особенности управления землями сельскохозяйственного назначения

Таким образом, предлагаемая С. М. Фотеевым и И. К. Ильиным классификация  земель по видам землепользователей (по субъектам) ¹³ действительно необходима, но, во-первых, не как универсальная и единственно возможная, а как одна из возможных и необходимых форм классификации и, во-вторых, как служащая не только цели учета земель,,, но и имеющая определенное правовое значение, отражающаяся на правах и обязанностях землепользователей.

Итак, установлены следующие  формы классификации единого  государственного земельного фонда: 1) по основному хозяйственному назначению; 2) по непосредственной (действительной) цели использования; 3) по отдельным видам сельскохозяйственных угодий (для земель, используемых в сельскохозяйственных целях); 4) по видам (субъектам) землепользователей. Каждая из этих форм классификации имеет свое особое значение, особую цель для определения правового режима отдельных частей единого государственного земельного фонда и практического их использования.

Исходя из указанных форм классификации единого государственного земельного фонда, следует различать два понятия земель сельскохозяйственного назначения: а) как самостоятельную категорию в плане деления единого государственного земельного фонда по основному хозяйственному назначению и б) как совокупность всех земельных участков, используемых в качестве сельскохозяйственных угодий, независимо от того, к какой категории по признаку основного хозяйственного назначения они относятся. С точки зрения принципа рационального и; комплексного использования земель, учета земель сельскохозяйственного назначения, планирования сельскохозяйственного производства и: решения предусмотренной Программой КПСС задачи создания изобилия сельскохозяйственных продуктов исключение из понятия земель сельскохозяйственного назначения миллионов гектаров сельскохозяйственных угодий, расположенных на землях лесного фонда, городских, специального назначения и др., совершенно недопустимо.¹⁴

Учитывая, что понятие  земель сельскохозяйственного назначения конструируется на основе двух главных  признаков — основного хозяйственного назначения и непосредственного использования, очевидно, следует дать соответственно два определения названных земель, которые включали бы в себя наиболее существенные экономические и правовые черты, присущие данному институту.

1.   По основному хозяйственному назначению — это предусмотренная законом самостоятельная категория в составе единого государственного земельного фонда, имеющая особый правовой режим, вытекающий из основной хозяйственной цели этих земель. Данная категория объединяет земельные площади, используемые как непосредственно для производства продуктов растениеводства и животноводства, т. е. в качестве сельскохозяйственных угодий, так и в качестве застроечных участков и земель общего пользования, подчиненных в хозяйственном и правовом отношении основной цели использования рассматриваемой категории земель.

2.   По непосредственному использованию земли сельскохозяйственного назначения — это совокупность всех земельных участков, входящих как в состав категории земель сельскохозяйственного назначения, так и в состав других категорий единого государственного земельного фонда и используемых (либо предназначенных для использования) в качестве сельскохозяйственных угодий. Указанные земельные участки 
имеют в силу этого в основном единый правовой режим.

Предложенные два определения  земель сельскохозяйственного назначения можно объединить в одно двойное определение. С рассмотренными вопросами о понятии земель сельскохозяйственного назначения, об их месте в составе единого государственного земельного фонда и о рациональном их использовании тесно связаны вопросы об управлении ими. Социалистический способ производства не дает автоматически гарантий правильного использования земли; последнее зависит и от субъективного фактора. Таким фактором является государственное управление земельным фондом страны как важнейший вид государственной деятельности, через который осуществляется одно из направлений хозяйственно-организаторской функции государства. Каково же соотношение между государственным управлением и реализацией правомочий собственника земли? Если попытаться ответить на это в самой общей форме, то можно сказать, что государство всегда выполняет определенные функции управления по отношению к земле независимо от того, кому она принадлежит на праве собственности — отдельным лицам, объединениям или государству. Однако объем и содержание государственного управления землей зависят от следующих основных факторов: а) от того, кому принадлежит власть в стране и какие в соответствии с этим задачи ставит перед собой господствующий класс или классы; б) от характера системы хозяйства; в) от того, какие экономические законы действуют в данном обществе в соответствии с указанными выше факторами; г) от юридических оснований управления (основано ли управление только на праве территориального верховенства или еще и на праве собственности на самое территорию).

Для раскрытия содержания государственного управления землей в  Советском Союзе необходимо исходить из того, что ни один из указанных выше четырех факторов, взятый изолированно, не раскрывает существа вопроса, что между всеми ними имеются определенная зависимость (обусловленность) и взаимодействие, т. е. только рассмотрение 
содержания государственного управления с позиций единства всех факторов раскрывает его существо.

В действующем законодательстве вопросы государственного управления земельным фондом страны и отдельными его частями должным образом не урегулированы. В Общих началах землепользования и землеустройства, утвержденных ЦИК СССР 15 декабря 1928 г., даже нет такого раздела.¹⁵ Нет единого мнения о понятии управления земельным фондом страны, о его содержании и в юридической литературе. Одни авторы полагают, что управление землей — это один из элементов содержания права собственности государства на землю (наряду с правами владения, пользования и распоряжения).¹⁶ Другие считают, что это — форма существования права распоряжения землей, включающая учет и регистрацию земель, землеустройство и другие мероприятия, основанные на праве территориального верховенства.¹⁷ Наконец, Н. П. Краснов предлагает различать право управления как элемент права государственной собственности и само управление как форму осуществления правомочий распоряжения и управления землями, правомочий, в свою очередь являющихся элементами права государственной собственности.¹⁸

По нашему мнению, те авторы, которые сводят управление землей к  одному из элементов содержания права собственности государства на землю, явно неправы.¹⁹Основной их ошибкой является то, что они не разграничивают принципиально разные, но взаимосвязанные понятия — форму собственности на землю и форму реализации правомочий собственника и не учитывают указанных выше четырех факторов, определяющих в своем единстве объем и содержание государственного управления землей.

Известно, что собственнику земли в буржуазных государствах (где она является частной собственностью) принадлежат права владения, пользования и распоряжения, что содержание этих прав такое же, как и содержание прав на другие виды имущества, и реализуются они через гражданский оборот, будучи урегулированы нормами гражданского права. Никакие правомочия управления собственнику не принадлежат. Некоторые функции управления землей (учет земель, регистрацию, землеустройство) осуществляет государство в целях упорядочения различного рода сделок с землей и охраны частной собственности. При этом управление землей основано только на праве территориального верховенства.

В чем же сущность и причины  изменения содержания права собственности  на землю в СССР и изменений  форм реализации входящих в это содержание правомочий? Прежде всего в том, что  земля, как об этом записано в ст. 21 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, является (наряду с недрами, водами и лесами) не просто собственностью государства, а исключительной его  собственностью и может предоставляться  только в пользование. Этим определяется особый правовой режим указанных объектов государственной собственности и объясняется то обстоятельство, что земельные отношения регулируются особой отраслью законодательства — земельным законодательством.

Право исключительной государственной  собственности на землю вместе с  теми факторами, о которых говорилось выше (власть народа, социалистическая система хозяйства и действие экономических законов социализма), не изменяя количества и формального наименования правомочий собственника земли, в корне преобразует их содержание и форму реализации. Принадлежащие государству права распоряжения, пользования и владения землей полностью теряют свое гражданско-правовое содержание и попадают в сферу реализации земельного законодательства, основным методом регулирования которого является административно-правовой метод. Под распоряжением землей понимается уже не право отчуждения ее, а распределение и перераспределение государством земельных участков между различными землепользователями для определенных, предусмотренных планами целей в порядке административно-правовых актов и установление определенных прав и обязанностей землепользователей. Особое самостоятельное значение приобретает институт землепользования, а право владения сохраняет самостоятельное значение только для государства — собственника земли, так как все другие субъекты права могут владеть землей только на праве пользования (см. ст. 21 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик). Земельные отношения полностью исключаются из сферы гражданского оборота (что соответствует тому, что земельные отношения не подвержены действию закона стоимости) и включаются в сферу действия экономического закона планомерного пропорционального развития народного хозяйства (и ряда других экономических законов социализма).

Осуществление правомочий распоряжения, пользования и владения землей является составной частью государственного управления как одного из важнейших  видов государственной деятельности. Реализация указанных правомочий предполагает обязательное осуществление земельного учета, планирования, землеустройства, контроля (составляющих, как и вообще учет, планирование и контроль в социалистическом обществе, одно из основных начал социалистической системы народного хозяйства), а также разрешение земельных споров и защиту прав землепользователей. Таким образом, Советскому государству, обладающему правом собственности на землю, как и всякому собственнику, принадлежат права владения, пользования и распоряжения. Однако содержание этих правомочий и форма их реализации коренным образом отличаются от содержания правомочий и формы их реализации в буржуазных государствах, где земля является частной собственностью.

Следует отметить, что даже те авторы, которые рассматривают  управление землей в качестве формы  реализации принадлежащих государству как собственнику земли правомочий, сводят управление к реализации либо только права распоряжения,²⁰ либо прав распоряжения и управления²¹ и ничего не говорят о соотношении между управлением и осуществлением прав владения и пользования землей.

Вопрос стоит так: входят или не входят пользование и владение в сферу правомочий по управлению землей. Этот вопрос имеет принципиальное значение. Если ответить на него отрицательно, то следует признать, что управленческие функции государства по отношению к земле исчерпываются лишь предоставлением земли в пользование, внутрихозяйственным землеустройством, учетом, контролем, защитой прав пользователей и разрешением земельных споров, а сам процесс пользования (речь идет и о владении, так как пользование и владение неотделимы друг от друга для землепользователей) осуществляется вне всякого участия со стороны государства. Такая позиция, однако, по нашему мнению, неприемлема, так как в условиях права исключительной государственной собственности на землю и социалистической системы хозяйства государство не ограничивается и не может ограничиваться только определением в плановом порядке хозяйственного назначения отдельных частей земельного фонда и предоставлением земельных участков в пользование отдельным землепользователям для надлежащих целей с установлением соответствующих правил пользования. Советское государство, являясь единственным собственником земли, осуществляя хозяйственно-организаторскую функцию, не исключает предоставленные в пользование земельные участки из сферы своего влияния, т. е. управления, а принимает самое активное участие в организации (обеспечении) наиболее рационального использования земельных богатств всеми землепользователями. Это в полной мере соответствует указанию Программы КПСС о том, что главное внимание во всех звеньях планирования и руководства хозяйством должно быть сосредоточено на наиболее рациональном и эффективном использовании материальных, трудовых, финансовых ресурсов, а также природных богатств.²² Такая роль Советского государства обусловливает коренное отличие осуществления землепользования в Советском Союзе, при сочетании в руках государства прав территориального верховенства, исключительной собственности на землю, от осуществления землепользования в любом буржуазном государстве. Отмеченное обстоятельство создает исключительно благоприятные объективные условия для организации подлинно рационального использования земли.

Конечно, содержание управления процессом пользования неодинаково по отношению к отдельным землепользователям. Оно зависит в основном от двух факторов: а) от экономического (хозяйственного) назначения земли; б) от субъекта землепользования (пользуются ли землей государственное предприятие или организация, общественная (кооперативная) организация или отдельные граждане).

Наиболее значительным по своему содержанию и роли в народном хозяйстве является управление землями сельскохозяйственного назначения, особенно землями совхозов и колхозов как основных пользователей этой категории земель. Оно находится в тесной связи с управлением самим производством, так как земля для колхозов и совхозов выступает в качестве основного средства производства. Различие в управлении землей совхозов и колхозов состоит в основном только в применяемых государством методах и правовых формах, поскольку первые являются предприятиями государственными, а вторые кооперативными, «базирующими свою деятельность на сочетании двух форм социалистической собственности.

Таким образом, можно дать следующее определение государственного управления землей в СССР. Государственное управление землей в СССР, будучи основано на праве территориального верховенства, исключительной собственности государства на землю и социалистической системе хозяйства, выступает как форма реализации принадлежащих государству правомочий на землю, является составной частью государственного управления социалистической собственностью и социалистическим хозяйством в целом, строится на присущих всему государственному управлению основных принципах и имеет своей целью через регулирование системы отношений, устанавливающихся между государством и землепользователями, обеспечивать организацию планомерного и рационального использования земельных богатств страны для решения задач коммунистического строительства.

В Советском Союзе нет  особой системы государственных  органов, которые осуществляли бы правомочия только по управлению землей. Такими правомочиями наделены государственные органы, на обязанности которых лежит общее руководство всем народным хозяйством и отдельными его отраслями, а также в известной мере некоторые землепользователи. Содержание управления землей тесно связано с выполнением хозяйственных и культурных задач, которые стоят перед соответствующими органами государства и определенными субъектами землепользования. Управление землями сельскохозяйственного назначения, например, подчинено основной задаче, которая поставлена перед сельским хозяйством в Программе КПСС и других документах партии и правительства и является частью управления сельским хозяйством вообще.