Реализация прокурором надзорных полномочий в уголовном процессе

Подчеркивая, что, поддерживая  государственное обвинение в суде, прокурор обеспечивает его законность и обоснованность, статья 246 УПК РФ, обращает наше внимание на то, что прокурор осуществляет обвинительную деятельности от имени государства, и что деятельность прокурора в суде  обусловлена той ролью, которую он выполняет в силу закона «О прокуратуре РФ», ролью блюстителя законности и прав человека. Поэтому, говоря о прокуроре, необходимо различать его взаимосвязанные функции как государственного органа надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, и как субъекта уголовного процесса, отнесенного к стороне обвинения. Надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия является не только формой уголовного преследования, но и частью, отраслью прокурорского надзора, как государственно-правовой (конституционной) функции прокурора.

Прокурор реализует  свою государственно-правовую функцию  не только путем непосредственного  надзора за законностью в деятельности органов предварительного расследования, но и поддерживая государственное обвинение в суде, так как добиваясь справедливого осуждения и наказания виновного в совершении преступления, прокурор способствует восстановлению законности и правопорядка. Он не осуществляет надзора в стадии судебного разбирательства, как считалось в те времена, когда прокурорский надзор именовался высшим¹¹. В судебном разбирательстве прокурор-сторона, не имеющая непосредственных властных полномочий, но реализующая путем поддержания государственного обвинения обвинительную государственную власть. Его задача -доказать обвинение обеспечивается всей предшествующей деятельностью органов предварительного расследования.

Рассмотрим с этих позиций полномочия прокурора в различных стадиях уголовного процесса.

 

1.2. Полномочия прокурора в различных стадиях уголовного процесса

 

Права прокурора на различных  стадиях уголовного судопроизводства существенно отличаются.

В ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен: проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства, требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия, давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий, давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения, отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные постановления дознавателя в порядке, установленном УПК, рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение, участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном статьей 125 УПК, разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы, отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК, изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи, передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому в соответствии с правилами, установленными статьей 151 УПК РФ, изымать любое уголовное дело у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его следователю Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации с обязательным указанием оснований такой передачи, утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу, утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт по уголовному делу, возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта и устранения выявленных недостатков, осуществлять иные полномочия, предоставленные прокурору УПК, в частности, знакомиться с материалами уголовного дела, находящегося в процессе расследования.

В случае несогласия руководителя следственного органа либо следователя  с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа.

В ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение, для этого он  представляет и исследует доказательства, излагает суду свое мнение по существу обвинения и другим, возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам, высказывает свои предложения о применении уголовного закона и назначении подсудимому наказания. Прокурор вправе предъявить или поддержать предъявленный по уголовному делу гражданский иск, если этого требует охрана прав граждан, общественных или государственных интересов. Пользуясь равными правами с другими участниками судебного разбирательств, прокурор также вправе во время судебного заседания заявлять ходатайства, отводы, выступать в прениях сторон и предлагать суду письменную формулировку по вопросам, необходимость разрешения которых возникает в ходе судебного разбирательства, в том числе и в приговоре суда¹².

Прокурор вправе в  порядке и по основаниям, которые  установлены законом, отказаться от осуществления уголовного преследования. Он может обжаловать судебный приговор или иное судебное решение в апелляционном, кассационном, надзорном порядке, давать заключение о необходимости возобновления производства по делу в виду новых и вновь открывшихся обстоятельств, участвовать в судебных заседания всех судебных инстанций, пользуясь в них правами стороны.

В соответствии с ч.5 ст.37 УПК РФ, полномочия прокурора, предусмотренные этой статьей, осуществляются прокурорами района, города, их заместителями, приравненными к ним и вышестоящими прокурорами. Однако в соответствии с законом «О прокуратуре РФ», в штате районных, городских и вышестоящих прокуратур имеются также помощники, старшие помощники прокуроров, статус которых в уголовном процессе не определен, но которые выполняют функции по поддержанию государственного обвинения, участвуют в судебных заседаниях при рассмотрении ходатайств органа расследования и жалоб на их действия, выполняют иные полномочия. Пункт 31 ст.5 УПК РФ разъясняет, что под прокурором следует понимать Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров, их заместителей и иных должностных лиц органов прокуратуры, участвующих в уголовном судопроизводстве и наделенных соответствующими полномочиями федеральным законом о прокуратуре.

В соответствии со ст. 54 указанного федерального закона, прокурор, если в  соответствующей статье закона не указано  иное, это Генеральный прокурор Российской Федерации, его советники, старшие помощники, помощники и помощники по особым поручениям, заместители Генерального прокурора Российской Федерации, их помощники по особым поручениям, заместители, старшие помощники и помощники Главного военного прокурора, все нижестоящие прокуроры, их заместители, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники и помощники прокуроров, старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов, действующие в пределах своей компетенции¹³. Помощники прокурора района, города в этом списке не указаны.

В то же время, п.6 ст. 5 УПК  разъясняет, что государственный  обвинитель- это должностное лицо органа прокуратуры, поддерживающее от имени государства обвинение в суде. Поэтому помощник районного, городского прокурора, являющийся должностным лицом органа прокуратуры, участвует в суде в качестве государственного обвинителя на вполне законных основаниях. Однако законность осуществления им иных функций, в частности, при рассмотрении судом ходатайств следователя и дознавателя, а также жалоб на их действия, вызывает вполне обоснованные сомнения. Думается, что эти полномочия помощникам районного, городского прокурора не принадлежат, а повсеместно сложившаяся практика не соответствует закону. Помощники прокурора района, реализуя полномочия, принадлежащие прокурору, выступают от его имени, они вправе проверять исполнение закона, изучать соответствующие документы и материалы уголовных дел¹⁴, но не могут от своего имени принимать властные решения в досудебном производстве - выносить постановления и давать органу расследования указания. Следует согласиться с предложением урегулировать этот вопрос во всех статья УПК, касающихся компетенции прокурора, отразив в них, какие полномочия вправе осуществлять прокурор или его заместитель, а какие помощник¹⁵, а еще лучше, изложить общее правило о распределении полномочий между прокурором, его заместителями и помощниками в ст. 37 УПК РФ.

Проведенный анализ полномочий прокурора на различных стадиях  уголовного процесса, доказывает верность сделанного в предыдущем параграфе работы вывод о том, надзорная деятельность прокурора реализуется им именно в досудебном производстве.

 

Глава 2. Прокурорский надзор: проблемы разграничения

 

2.1. Прокурорский надзор и процессуальное руководство: проблемы разграничения

 

Процессуальный статус прокурора в досудебном производстве обусловлен возложенной на него задачей - обеспечить соблюдение законности в деятельности органов дознания и предварительного следствия. Тем самым, прокурор обеспечивает соблюдение в ходе досудебного производства прав участвующих в нем лиц, охрану их свобод и защиту законных интересов, то есть реализацию назначения уголовного судопроизводства (ст. 6 УПК). Такая задача поставлена перед прокурором законом «О прокуратуре РФ» (ст. 1, 29, 30) и вытекает из положений части 1 ст. 37 УПК.

Осуществляя эту задачу, прокурор пользуется полномочиями, предоставленными ему для этого не только Уголовно-процессуальным кодексом РФ, но и законом «О прокуратуре РФ». Он вправе¹⁶:

- рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина органами дознания и предварительного следствия;

- разъяснять пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

- принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба (ст.27 ФЗ);

- требовать от руководителей и других должностных лиц органов следствия и дознания представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям;

- проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

- вызывать должностных  лиц для объяснений по поводу нарушений законов (ст.22 ФЗ).

Несмотря на, что УПК РФ не называет этих полномочий прокурора в качестве составной части его процессуального статуса, как и ст. 30 ФЗ «О прокуратуре РФ», отсылающая нас к УПК, наличие их у прокурора, осуществляющего надзор за процессуальной деятельностью органов следствия и органов дознания, не вызывает сомнений. Органы следствия и дознания являются поднадзорными прокурору органами исполнительной власти, соблюдение которыми законов (ст. 21 ФЗ), а также прав и свобод человека и гражданина охватывается предметом прокурорского надзора (ст.26 ФЗ).

Однако реагировать  на выявленные при осуществлении  надзорных полномочий нарушения закона, прав и свобод участников уголовного процесса при производстве предварительного расследования прокурор может только в пределах полномочий, предоставленных ему для этого Уголовно-процессуальным кодексом. И эти полномочия в отношении органов следствия и органов дознания различны.

Произведем сравнительный  анализ этих полномочий прокурора.

При производстве дознания прокурор вправе¹⁷:

- разрешить отвод,  заявленный дознавателю участком  уголовного процесса, а значит, при наличии предусмотренных законом (ст. 61 УПК РФ) оснований отстранить дознавателя от продолжения расследования и передать дело другому дознавателю;

- отстранить дознавателя  от дальнейшего расследования  также, если им допущено нарушение  требований УПК;

- изъять у органа  дознания любое дело и передать его следователю, если это необходимо в интересах расследования;

- отменить незаконное или необоснованное постановление дознавателя;

- утвердить постановление  дознавателя о прекращении уголовного  дела;

- дать дознавателю согласие на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене, изменении меры пресечения и производстве следственного действия, которое допускается на основании судебного решения;

- дать дознавателю обязательные для исполнения письменные указания о направлении расследования и производстве следственных действий, а также:

-прекратить уголовное  дело, поступившее к нему по  окончании дознания с обвинительным  актом, по предусмотренным законом  основаниям;

- при утверждении обвинительно акта своим постановлением исключить из него отдельные пункты обвинения, либо переквалифицировать обвинение на менее тяжкое (п.3 ч.1 и ч.2 ст.226 УПК РФ).

До недавнего времени  аналогичные полномочия прокурор мог  осуществлять и при производстве предварительного расследования в форме следствия, однако закон РФ №87-ФЗ от 05.06.2007 г.¹⁸ внес в УПК существенные изменения.

Отныне при производстве предварительного следствия прокурор, выявив нарушение следователем уголовно-процессуального  закона, вправе:

- требовать от следственного органа устранения допущенных нарушений;

- рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение;

- передавать уголовное  дело от одного органа предварительного  расследования другому (за исключением передачи уголовного дела в системе одного органа предварительного расследования) с соблюдением правил о подследственности, а также изымать передавать любое уголовное дело для расследования следователю Следственного комитета РФ, предварительно изъяв его у другого органа предварительного расследования;

- возвратить следователю уголовное дело, поступившее с обвинительным заключением со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения.

Все другие полномочия по отношению к следователю, которые  ранее принадлежали прокурору, переданы законом от 05.06.2007 г. руководителю следственного органа (ст. 39 УПК РФ), заменившему собой начальника следственного отдела в органах исполнительной власти.

Произведя эти изменения, законодатель разделил полномочия по руководству расследованием и надзору за исполнением законов органами предварительного следствия между двумя субъектами- руководителем следственного органа и прокурором.

Вопрос о необходимости размежевания этих полномочий обсуждается давно, он имеет как своих сторонников, так и противников, но единого подхода к его разрешению пока не выработано. В качестве аргументов «за» совмещение прокурорского надзора и процессуального руководства расследованием приводился, например, тот довод, что невозможно определить, какие полномочия являются руководством, а какие надзором, какие действия следователя являются объектом надзора, а какие - объектом руководства¹⁹. Поэтому руководство расследованием рассматривалось как метод, способ надзора за его законностью²⁰ или наоборот: надзор за соблюдением следователем закона рассматривался как способ, с помощью которого прокурор направляет следствие в нужное русло, то есть фактически руководит им²¹. Высказывались основанные на знании практики опасения, что изъятие у прокурора значительной части полномочий под предлогом разделения его и начальника следственного отдела функций ослабит прокурорский надзор и отрицательно скажется на качестве следствия и, как писал А.М.Ларин, превратит прокурора «в безвластного ходока по инстанциям»²².