Основные направления деятельности прокуратуры

Принцип политической независимости (внепартийности)прокуроров сформулирован в п. 4 ст. 4 Закона о прокуратуре: «прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности».  В своей служебной деятельности прокуроры не связаны решениями общественных объединений и подчиняются только закону.       Еще одним аспектом данного принципа является недопустимость совмещения прокурорскими работниками своей деятельности с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме как с научной, творческой и преподавательской деятельностью. Совмещение устраняет экономическую, материальную независимость прокурора.    

В качестве внутриорганизационных  принципов деятельности органов  прокуратуры приняты зональный, предметный и предметно-зональный  принципы. Распределение обязанностей в структурных подразделениях различных уровней органов прокуратуры осуществляется в соответствии этими принципами.

§ 2.2Прокурорский надзор и иные функции прокуратуры       в Российской Федерации

Ключевой правовой категорией, которая раскрывает и объясняет содержание деятельности прокуратуры, являются ее функции.  Что следует под этим понимать?   

По мнению А. Л. Протопопова, функции прокуратуры – это  определяемая потребностями государства  специфическая правовая деятельность, основу которой составляет надзор за соблюдением законов  в Российской Федерации, действующих на ее территории. Он выделяет лишь надзорную функцию  как главную и основополагающую, в которой заключается суть российской прокуратуры⁵. 

В. Ф. Крюков «функции прокуратуры» определяет как закрепленные Законом о прокуратуре и вытекающие из установленных им целей и задач органов прокуратуры основные направления деятельности органов прокуратуры. Функции прокуратуры или направления деятельности прокуратуры включают в себя надзорные (отрасли прокурорского надзора) и иные (ненадзорные) направления деятельности органов прокуратуры⁶. Прокурорский надзор – это деятельность прокуратуры как специально уполномоченного государственного органа по обеспечению правильного и единообразного применения права с целью укрепления законности, защиты прав и свобод человека, охраны интересов общества и государства, осуществляемых с помощью специальных мер прокурорского реагирования.  В. Г. Бессарабов выделяет следующие существенные признаки прокурорского надзора, раскрывающие его сущность:

1. прокурорский надзор осуществляется от имени государства;
2. прокурорский надзор – это вид официальной, установленной государством властной, публичной деятельности, осуществляемой в законодательно определенных формах и пределах, отличающейся  от других видов государственной деятельности прежде всего своей направленностью на обеспечение точного, безусловного и единообразного исполнения законов, относящейся к исключительным полномочиям прокуратуры;
3. прокуратура не уполномочена надзирать за высшими органами законодательной и исполнительной власти и высшими должностными лицами государства;
4. наличие у прокуроров специальных полномочий, включая возможность  использования законодательно установленных форм реагирования;
5. прокурорский надзор – это одно из направлений прокурорской деятельности⁷.

Принято выделять самостоятельные  отрасли прокурорского надзора.  Отрасль прокурорского надзора – это законодательно определенная самостоятельная составная часть единого прокурорского надзора, характеризующаяся наличием собственных объекта и предмета надзора, а также особыми, характерными только для данной области общественных отношений специфическими задачами и полномочиями прокурора по надзору за исполнением законов⁸. 

В соответствии с Законом  о прокуратуре (ст. 1) выделяют следующие  отрасли прокурорского надзора.         1. Надзор за исполнением законов органами исполнительной власти, органами законодательной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, органами военного управления, контроля, их должностными лицами, коммерческими и некоммерческими организациями, а так же за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (общий надзор).

В ходе осуществления общего надзора наиболее ярко проявляются  суть и назначение прокурорского надзора в Российской Федерации – обеспечение верховенства закона, охран прав и свобод личности, общества и государства.   Задачи надзора: 1)выявление нарушений закона; 2)устранение выявленных нарушений закона; 3)предупреждение нарушений закона.

Предмет надзора включает: соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными  органами государственной власти субъектов  Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, контроля, их должностными лицами, а также  органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.       Прокурорские проверки в данной сфере проводятся на основании поступивших сообщений и имеющихся сведений о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования.

Осуществляя общий надзор, прокурор вправе: беспрепятственно входить на территории и в помещения перечисленных выше объектов надзора; иметь доступ к документам и материалам; требовать от руководителей представления различных документов, проведения проверок и ревизий, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона; а так же прокурор вправе передать материалы следователю-дознавателю для возбуждения уголовного дела, сам вправе возбудить административное производство. Так же прокурор вправе опротестовывать противоречащие закону правовые акты, вносить представления, предостережения и выносить постановления, а также приносить заявления в суд о признании правового акта недействительным. Реагирование прокуроров должно быть своевременным, оперативным, обоснованным, упреждающим и комплексным.

2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

В предмет надзора входят права и свободы, принадлежащие  каждому человеку и гражданину, единые для всех, зафиксированные в Конституции  РФ и других нормативно-правовых актов.

 При осуществлении  возложенных на него полномочий, прокурор рассматривает и проверяет  жалобы и иные сообщения о  нарушении прав и свобод человека  и гражданина, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон .

В случае, когда имеются основания, позволяющие полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина есть преступление, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с действующим законодательством.  

Прокурор вправе возбудить производство об административном правонарушении или направить сообщение о правонарушении и передать материалы проверки в орган или должностному лицу, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях.  

Следует отметить, что к  полномочиям прокурора при осуществлении  надзора за соблюдением прав и  свобод человека и гражданина относится  право принесения протеста или внесения представления. Протест приносится на акт, нарушающий права человека и  гражданина, в орган или должностному лицу, издавшим этот акт. Представление  об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган  или должностному лицу.

Так же прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании правового акта недействительным, о принудительном прекращении деятельности политической партии, иного общественного объединения; подать исковое заявление о защите прав и свобод человека.

4. Надзор за исполнением законов  органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Предмет надзора составляет соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, порядка проведения расследования,  законности принимаемых решений.

Для успешного исполнения законов органами дознания и предварительного следствия прокурор наделен определенными  полномочиями властно-распорядительного  характера. Полномочия прокурора в данной отрасли установлены уголовно-процессуальным законодательством и др. законодательными актами. Так ст.211 УПК РФ выделяет следующие основные прокурорские полномочия: проверка уголовных дел; отмена незаконных и необоснованных постановлений следователей и лиц, производящих дознание; возвращение уголовных дел для дополнительного расследования; изъятие дела от органа дознания и передача его следователю, передача дела от одного следователя другому; возбуждение уголовных дел, их приостановление и прекращение и т. д.  После принятия Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и внесения последующих изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и ФЗ         «О прокуратуре Российской Федерации» полномочия прокурора по надзору за следствием  значительно сокращены, а руководителей следственных органов – расширены.

Так, существенно изменились полномочия прокурора в стадии возбуждения  уголовного дела. В настоящее время  руководитель следственного органа, следователь, дознаватель, орган дознания без чьего-либо согласия выносят  постановление о возбуждении  уголовного дела и направляют прокурору  копию этого постановления (ч. 1 ст. 146 УПК РФ).  В частности за следствием прокурор осуществляет надзор лишь на последней стадии, подписывая обвинительное заключение. УПК РФ не предусматривает право прокурора прекращать уголовное дело, либо уголовное преследование, изменить при утверждении обвинительного заключения объем обвинения либо квалификацию действий обвиняемого по уголовному закону о менее тяжком преступлении.    За органами дознания прокурором осуществляется полный надзор от начала и до конца.

4.Надзор за исполнением законов судебными приставами.  

Предметом рассматриваемой  отрасли надзора следует считать  деятельность прокуроров по выявлению, пресечению и устранению нарушений  в процессе осуществления судебными  приставами своей деятельности, восстановлению нарушенной законности и принятию мер  по недопущению подобных нарушений  в будущем.

Следует обратить внимание на прокурорский надзор за соблюдением законов и нормативных актов, регламентирующих действия судебных приставов-исполнителей по осуществлению исполнительных действий, так как наибольшее число нарушений законов со стороны судебных приставов имеет место в этой области.

Прокуроры вправе проводить  проверки исполнения законов судебными  приставами в соответствующих службах, отделах и иных структурных подразделениях приставов. Они могут также поручать проведение проверок исполнения законов  судебными приставами вышестоящим  службам судебных приставов. 

Прокурор вправе внести представление  старшему судебному приставу, возглавляющему районное или равное ему территориальное  подразделение судебных приставов, либо в службу судебных приставов  субъекта Федерации об устранении допущенных нарушений, причин и условий, им способствовавших, а также поставить вопрос о  применении к судебным приставам - нарушителям  мер дисциплинарного воздействия. Представление прокурора может  быть внесено и по результатам  обобщения нескольких жалоб, свидетельствующих  о том, что нарушения носят систематический характер.

Как особый вид прокурорского  реагирования следует выделить право  на обращение прокурора в суд  в случае нарушения  судебными  приставами действующего законодательства.

При выявлении в деятельности судебных приставов нарушений, носящих  характер уголовно наказуемых деяний прокурор возбуждает уголовное дело.

5. Надзор за  исполнением законов администрациями  органов, учреждений, исполняющих  наказание и применяющих и  назначаемые судом меры принудительного  характера, администрациями мест  содержания задержанных и заключенных  под стражу.

Предметом надзора является законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и  иных органах и учреждениях, имеющих  наказание и меры принудительного  характера, назначаемые судом; соблюдение установленных законодательством  РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных лиц, подвергнутых мерам принудительного  характера, порядка и условий  их содержании; законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

Полномочия прокурора  в этой отрасли во многом сходны с полномочиями общего надзора. Прокурор вправе в любое время посещать поднадзорные учреждения; опрашивать содержащихся в них лиц; знакомиться со всеми материалами и документами; проверять соответствие закону приказов и распоряжений администрации мест лишения свободы, в случае необходимости опротестовать их. Прокурору также дано право требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных лиц, подвергнутым мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству приказов, распоряжений, постановлений администрации ИВС, СИЗО, колоний, тюрем и др. учреждений подобного рода; получать объяснения соответствующих должностных лиц; вносить протесты и представления, которые обязательно подлежат рассмотрению теми, кому адресованы; возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях. Прокурор, действующий в пределах своей компетенции, может отменить незаконное дисциплинарное взыскание, наложенное на лицо, отбывающее наказание, немедленно освободить его своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, дисциплинарного изолятора. Если обнаружится что лицо содержится под стражей без законного основания, то прокурор своим постановлением немедленно освобождает его из-под стражи. Постановления и требования прокурора обязательны для исполнения администрациями мест содержания под стражей и исправительных учреждений.

Кроме надзорной выделяют и иные функции прокуратуры, к которым относится:

1. Участие прокурора в рассмотрении дел судами.

Участвуя в судебном рассмотрении дел, прокурор реализует следующие поставленные перед ним задачи: 1) защита прав и свобод человека и гражданина; 2) защита охраняемых законом интересов общества и государства; 3) обеспечение верховенства закона;4) обеспечение единства и укрепления законности.