Теория государственного управления

Власть не тогда власть, когда она хочет, а когда она может и добивается своего. Нужны поэтому конституционно и законодательно закрепленные и организационно обеспеченные технологии демократического политического режима, особенно в тех направлениях деятельности государства, которые связаны с применением ег8 властной силы. Если такие процедуры и операции, формы и методы соблюдены, то государство, его руководители вправе использовать в интересах защиты общества, гарантированное™ его исторического будущего любые законные средства. В противном случае демократия превращается в пустое слово, которое каждый демагог употребляет в своих корыстных интересах. Политический режим вынужден практически разрешать противоречия между всеобщим (всем народом страны), особенным (составными частями народа: классами, нациями, слоями,

сословиями, группами) и единичным (судьбой и интересами отдельного человека) и разрешать их в пользу демократии, — значит, как это ни покажется кому-то странным, с приоритетом всеобщего,      

Да, человеческая жизнь единственна и неповторима и ее надо всемерно беречь. "Никто не хотел умирать" — это крылатая фраза Великой Отечественной войны. Но судьба и культура каждого народа состоялись потому, что в течение веков его свободе и достоинству люди посвящали свои жизни. И порой приходилось и приходится отдавать слишком много жизней как раз из-за нерешительности, трусости и безразличия власти. Демократия есть организация и поддержание условий, при которых люди могут спокойно, безопасно и свободно (кстати, по отношению друг к другу) заниматься созидательным трудом и обустройством своей частной и общественной жизни.

Особенностью политического режима является то, что он абстрактные, и на словах обычно звонкие и правильные, положения переводит в конкретику, в технологии 'решения тех или иных проблем, ведет к прямому соприкосновению власти и человека, его судьбы. Здесь преодолевается много передаточных звеньев (государственных органов и должностей), каждое из которых в общий процесс властеотношений привносит что-то свое субъективное, а порой приходится реагировать на непредвиденные обстоятельства и факторы, что нельзя не учитывать. Осуществление демократии — слишком серьезное дело, чтобы к нему относиться легкомысленно.

Поэтому власть призвана сама и "своим голосом", без посредников и комментаторов в виде ищущих сенсаций журналистов разговаривать с обществом, объяснять ему складывающиеся ситуации, и в них — свои управленческие решения и действия. В свободном гражданском обществе может быть много претендующих на независимость средств массовой информации (электронных и печатных), но это не исключает права власти на собственные носители информации. Только их наличие и активное функционирование способны установить прямой диалог между властью и народом и обеспечивать демократию. И чем быстрее мы избавимся от ложных стереотипов, тем скорее пойдет демократическая трансформация государства.

Политический режим, гарантирующий демократию, должен составлять диалектическое единство развитых, апробированных и прочных государственно-правовых институтов и высокопрофессиональных и нравственно чистых политиков. В этом — надежда.

15.2. Формы демократии в государственном управлении

Приходится констатировать, что российскому сознанию навязывается весьма ограниченное и превратное понимание демократии, сводящее ее, по существу, к референдумам по поводу кого-то или чего-то и избирательным кампаниям с участием незначительной части взрослого населения, а, также к свободе средств массовой информации писать и говорить, что и как им хочется. Поэтому-то и демократизм государственного управления часто исчерпывается получением доверия или избранием. А там, мол, каждый сам знает, как ему править.

На самом деле все гораздо сложнее, глубже и многограннее. Я уже не говорю о том, что демократия предполагает выработку и осуществление такой государственной политики, которая бы обеспечивала экономические, социальные, духовные и политические права и свободы каждого гражданина (и, следовательно, всего народа), а не только кое-кого, и в результате касалась бы всех сфер жизнедеятельности общества. Демократия, т.е. всеобщий и исторически значимый интерес, нужна в воспитании, образовании, информации, международных отношениях и т.д. и т.п. Здесь же речь идет о демократии в государственном управлении, которое, следуя духу и букве Конституции Российской Федерации, должно, наверное, формироваться и реализовываться в иных формах и процедурах, чем в прошлые времена. Выбор в данном аспекте узок: или государственное управление России будет подлинно демократическим и страна начнет развиваться разумно и поступательно, или извращения в государственном управлении будут приводить к срывам, отставаниям, напряжениям разной цикличности.

В этом отношении одна из задач науки видится не только в том, чтобы фиксировать внимание на недостатках в управлении и объяснять их причины, но и в том (и главным образом!), чтобы обосновывать, разрабатывать, инициировать механизмы, средства, процедуры и т.п., которые бы гарантировали недопущение недостатков в будущем и обеспечивали должную рациональность управления. Нельзя же без конца повторять одни и те же (однохарактерные по содержанию и причинам) ошибки и ходить по бесконечному кругу заблуждений.

Среди форм осуществления народовластия в государственном управлении на первое место следует, разумеется, поставить формы непосредственной (прямой) демократии, позволяющие народу (его территориальным составным частям) прямо, без посредников и представителей, так сказать самому, изъявлять свои интересы и волю. Это: общенародные и региональные (локальные) референдумы, свободные выборы и обсуждения. На низовом социологи-

ческом уровне к ним можно также относить: общие собрания граждан, конференции и съезды их представителей (в рамках местного и территориального общественного самоуправления). Непосредственной формой участия граждан в государственном управлении являются их обращения-предложения по вопросам государственной жизни.

Я далек от мнений о том, что народ все знает, понимает, видит, умеет и прочее-прочее, навязываемых как раз теми, кто меньше всего в них верит сам. Народ — это собирательное, обобщающее и тем самым уже абстрактное понятие; он состоит из множества конкретных людей, когда-то живших, если подходить к нему с историческими мерками, и ныне живущих, составляющих современное поколение. Думается, что народ представляет собой (в политическом отношении) не только определенную совокупность людей, объединенных по многим основаниям и проживающих на одной территории в настоящее время, но и историческую данность, сформированную и существующую по сложному природному и социальному генетическому коду. Поэтому мне кажутся антидемократичными попытки того или иного (но одного) поколения приписывать себе право пересматривать историю, дискредитировать или отменять решения предыдущих поколений своего народа.

Известно, что многонациональный народ России немало веков жил и творил в условиях авторитарных, деспотических политических режимов. Не отсюда ли идут многие приспособленческие и инертные элементы в его образе жизни и стереотипах сознания? На началах демократии он делает только первые шаги. Все воспринимается как неведомое, необычное и абстрактное, часто в виде новой игры, которая будто бы вновь ему навязывается. Диалектика жизни такова, что демократия должна быть испытана практикой, прочувствована каждым, хотя бы большинством, и реально доказана как лучший способ решения общественных и частных проблем. В конце концов россиянин должен проникнуться пониманием того, что именно он решает те или иные вопросы и отвечает за их практическое осуществление и результаты. А для этого, безусловно, необходимо широко применять формы непосредственной (прямой) демократии и учить, учить посредством их демократии. С точки зрения логики истории и теории нельзя предложить ничего иного.

Важная роль в обеспечении демократизма государственного управления принадлежит представительной форме демократии. Это — специфическая связь общества и государства через свободно выбираемых гражданами лиц, управомоченных выражать их интересы и волю и закреплять посредством законов и других нормативных правовых актов. Признание Конституцией Российской Федерации принципа разделения государственной власти (ст. 10)

по-новому поставило целый ряд теоретических, политических и практических вопросов о роли представительной демократии в государственном управлении. Видимо, недостаточно просто повторять, как делается многими комментариями, положения статьи Конституции о том, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны, а представительные органы законодательствуют. Необходим постоянный анализ того, что и как вследствие разделения государственной власти и самостоятельности соответствующих органов влияет на рациональность и эффективность государственного управления общественными процессами, и по принципу обратной связи решать возникающие здесь вопросы о противоречиях, формальных подходах и бессмысленной активности.

Главная особенность представительной демократии заключается в ее политическом характере, т.е. в праве и возможностях общества посредством ее овладевать законодательной властью и использовать в определенных целях и направлениях. Значит, прежде всего, что само общество должно быть в известной мере консолидировано, достичь чего не так-то просто. Существование множества партий, движений, политических деятелей свидетельствует лишь об имитации политики, ибо никак не может быть тысячи, условно говоря, взглядов, концепций и программ в вопросах развития общества. Кстати, исконная "раскольность" российского сознания проявляется и здесь.

Второй момент связан с отношением к депутатству (к "членству" в представительном органе законодательной власти) как к профессиональной политической деятельности со всеми вытекающими отсюда атрибутами. Актуальны предварительная специальная подготовка кандидатов в депутаты; отделение депутатской деятельности (при всем риске его для каждого отдельного лица) от иных видов деятельности, в частности, дающих хотя бы намек на использование власти в целях извлечения доходов; четкая организация функционирования самих представительных органов; формирование отношений ответственности между депутатами и избирателями; развитие культуры законодательствования и взаимодействия между различными представительными органами.

Особого внимания заслуживает третий момент — избирательная система, связывающая более-менее адекватно волеизъявление избирателей и фактический состав депутатов того или иного представительного органа. Здесь тоже существуют реальные трудности, поскольку и мажоритарная, и пропорциональная, и иные "технологии" выборов всегда дают относительный результат с точки зрения достоверности интересов и воли избирателей. Кроме совершенствования самой избирательной системы, которая, конечно же, должна быть устойчивой и рассчитанной на дли-

тельное использование, все большее значение приобретает развитие политической культуры граждан.

Для государственного управления принципиальными являются, наконец, не только и не столько система сдержек и противовесов между представительной законодательной и исполнительной властью (их конкретными органами), сколько координация и взаимодействие. Власть (любая!) существует не для власти или самолюбования тех, кто ею в данный момент владеет, а для реального управления общественными процессами. И главное в ней — это умение использовать власть для улучшения жизни людей. На каждом уровне иерархической структуры государственной власти нужны сильные и созидательные горизонтальные взаимосвязи между органами законодательной и исполнительной власти, взаимосвязи, позволяющие вырабатывать и реализовывать оптимальные государственные решения. Представительные органы должны понимать сложности, стоящие перед органами исполнительной власти, видеть управленческие препятствия и замысловатые узлы и помогать в их преодолении. Как и органы исполнительной власти, в свою очередь, не могут не осознавать, что представительные органы "открытым лицом" повернуты к обществу и вынуждены постоянно перед ним отчитываться за поведение власти и вызванные ее действиями ожидания.

Демократизм государственного управления создается, наконец, демократической организацией самой исполнительной власти. Причем проблема здесь не исчерпывается введением выборности первых руководителей соответствующих органов, а только с этого начинается. Без использования в исполнительной власти демократических форм и технологий ведения управленческих дел нельзя добиться ее должной рациональности и эффективности. Первостепенная роль в этом принадлежит функционально-структурным преобразованиям, в основе которых лежит понимание того, что управляющее воздействие осуществляется там и тогда, когда оно входит в прямой контакт с управляемыми объектами. Мировой тенденцией развития государственного управления выступает поэтому децентрализация функций и полномочий органов с усилением контроля сверху (по вертикали) и снизу (от общества) за их надлежащей реализацией. Пока в России в данном аспекте сделано мало и на федеральном уровне сохраняется слишком много громоздких органов исполнительной власти. Очень сложна их организационная структура, ведущая к параллелизму, дублированию и нестыковкам.

Многое зависит, соответственно, от использования коллегиальных форм управленческой деятельности, ибо только они позволяют проводить "мозговые атаки" на проблемы (метод академика Л. Ландау), организовывать разновариантную разработку проектов управленческих решений, вводить действенную внеш-