Теория государственного управления

Опыт многих стран доказал, что государственная служба способна обеспечивать решение целого ряда исторических, политических, социальных, экономических, информационных, праксеологических и других задач. Соединение ее как функционального явления с качественным персоналом государственного управления создает условия рациональности и гуманизации взаимоотношений между государством и обществом. Необходимо только, чтобы она была действительно государственной службой, а не ее имитацией или суррогатом.

14.3. Управленческая культура граждан

Численность персонала государственного управления в Российской Федерации колеблется в пределах 1 млн. человек. Сравнительно большим является государственный аппарат, включающий в себя людей, связанных с армией, охраной, безопасностью, общественным порядком и другими специальными государственными структурами. Но в целом это незначительная часть взрослого населения страны, которое включено в систему государственного управления в качестве управляемых объектов. Оно, конечно, участвует в формировании государственного управления посредством участия в референдумах, свободных выборах, инициации своих запросов, обсуждениях и т.д., но в основном выполняет управленческие решения, воспроизводит материальные, социальные и духовные продукты (товары) и услуги. Кроме того, из данного большинства пополняется государственный аппарат, оно же вбирает тех, кто прекратил в нем выполнение своих функций.

Тем самым, хотя разница в управленческой подготовке персонала государственного управления и остальных граждан весьма существенна, рациональность и эффективность государственного управления во многом определяется состоянием управленческой культуры практически всего населения.

Хочу сразу подчеркнуть, что управленческая культура представляет собой не только явление сознания, психологии, как иногда понимается, но и нормативное установление и практическую деятельность. Она выражается и в знаниях, и в убеждениях, и в признании и поддержке определенных общественных установлений, и в поведении и действиях людей в процессах управления, независимо от конкретной функциональной роли в них.

Демократическое, правовое государство, гражданское общество, рыночная экономика, свобода нуждаются в высокой управленческой культуре каждого человека. Необходимо осмысленное отношение к государственному управлению, а не "слепое" подчинение ему под давлением контрольных механизмов. В то же время важен комплексный подход в трактовке самой управленческой культуры граждан. Все ее составные: управленческие знания, понимание, умение; практическое управленческое поведение; отношение к управленческим институтам — имеют значение и должны учитываться в развитии и оценке ее уровня.

Имеется несколько проявлений управленческой культуры граждан, требующих их знания и введения в управленческие процессы.

На первом месте здесь стоит управленческая компетентность, представляющая собой синтез познаний (теоретической подготовки) и практического опыта в области управления вообще и государственного управления в особенности. Знать управление целесообразно каждому грамотному человеку, ибо многое зависит в его жизни от управления и ему часто приходится решать свои вопросы в государственных органах и органах местного самоуправления.

Значит, следует при преподавании общественных дисциплин в средних и высших учебных заведениях больше внимания уделять управленческим знаниям. Без них молодые люди будут часто попадать в сложные ситуации, приносящие им неприятности. Здесь актуально развертывание ученического и студенческого самоуправления, что позволило бы сочетать развитие знаний и практических навыков в области управления. Есть смысл вопросы управления шире изучать в различных формах профессиональной подготовки и повышения квалификации граждан. Многое в развитии управленческой компетентности граждан способны делать средства массовой информации, литература и искусство, которые, став независимыми, практически забыли об этой своей функции. Между тем аргументированный и уважительный показ управленческих проблем и процессов во всей их сложности, динамичности и противоречивости по телевидению, в кино, театре, содержательный рассказ об этом в газетах, журналах формируют понимание существа, социальной ценности, обусловленности, обоснованности и эффективности управления.

В условиях подлинной демократии важнейшим средством развития названных способностей граждан выступает непосредственное их вовлечение в процессы разработки, принятия и исполнения управленческих решений. Широкие перспективы здесь открывают становление территориального общественного (общинного) самоуправления, местного самоуправления, гласности и от-

крытости функционирования государственных органов, выборного порядка замещения ряда государственных должностей. Надо, чтобы во всем была система, последовательность и логичность.

С развитием управленческой культуры граждан связана, далее, их информированность о всех проблемах, явлениях, процессах, преобразованиях и т.д., происходящих в сфере управления, особенно государственного. Информация — это связующее (и промежуточное) звено между компетентностью и практическим участием граждан в управлении. Без него компетентность "зависает", становится беспредметной, а участие в управлении не приобретает желаемой рациональности. Но положение дел в данном вопросе с каждым годом приобретает все более неблагоприятный характер. И не только потому, что абсолютно уменьшилось число носителей информации. Изменился сам подход к ее пониманию. Если государственные органы, следуя принципам демократии, как-то стараются публично демонстрировать, объяснять и разъяснять свои решения и действия, вводят повсеместно в этих целях свои пресс-службы, требуют публикации своих документов, то средства массовой информации практически основные свои силы отдают выискиванию "соломинки в глазу" государственных органов и их руководителей и всяческому превращению ее в "бревно" . В поле анализа, скорее критики, находятся преимущественно первые лица государства, чем поддерживается ложное представление о том, будто все государственное управление сводится к их деятельности и полностью зависит от них. Причем не столько от их идей и решений, сколько от сказанных слов.

В такой усугубляющейся ситуации с информацией в области управления большинству людей трудно судить о происходящем здесь. Они не видят связанности управленческих решений с объективными результатами их реализации, находятся в плену давних стереотипов о том, что решения, мол, всегда мудры, актуальны и т.д., только вот непонятно, отчего результаты столь плачевны. Отсюда, наверное, и идет отторжение управления, пассивность и безразличие в его восприятии, нежелание людей не только участвовать, но даже и слышать об управлении. Фиксируется парадокс: "свободная" информация еще больше разъединила власть и народ, чем это имело место в условиях прошлого авторитаризма. Не случайно часто имеет место бойкот выборов в органы государственной власти и местного самоуправления.

В общем положение с информированностью граждан по вопросам управления таково, что вызывает обоснованную тревогу

lCм., к примеру: Чичановский A.A. В тенетах свободы. М., 1995.

за судьбы демократии. Видимо, существуют какие-то глубинные причины, по которым кому-то крайне необходимо, чтобы граждане находились в неведении относительно происходящего в государственном управлении либо получали об этом такую информацию, которая их отталкивает от государства. Я, как ни ищу, не могу найти оснований для надежд на изменение поведения и ориентации основных источников и носителей информации. Слишком силен и упорен стереотип, фиксируемый в нашем общественном сознании последние два века. Хотя, разумеется, перемена нужна, ибо нельзя добиться рационального государственного управления без подключения к нему большинства граждан страны.

Управленческая культура, т.е. уровень компетентности и информированности, предполагает также и развитие заинтересованности граждан в участии в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления или в непосредственном ведении управленческих дел. Жизнь требует, чтобы гражданин интересовался государственным управлением не только тогда, когда ему приходится в этой области решать какой-либо свой личный вопрос, но и всегда, ибо зависимость между состоянием государственного управления и уровнем развития общества никогда не прерывается. И решение каждого частного вопроса определяется как раз тем, в каком состоянии находится государственное управление в момент его постановки перед органом или должностным лицом.

После проведенных и проводимых в 90-х годах преобразований заинтересованность граждан в государственном управлении неоднозначна. Почти всеми были поддержаны процессы разгосударствления, перехода к множественности форм собственности, становления рыночной экономики, формирования плюралистического гражданского общества, освобождения от административного контроля средств массовой информации, "открытия" мира и другие. Но порожденные ими результаты не оправдали посеянных одновременно иллюзорных ожиданий. Как и прогнозировалось здравомыслящими людьми, все оказалось гораздо сложнее, поскольку любые основания, принципы и применяемые средства (капиталистические, социалистические, демократические, тоталитарные и т.п.) порождают определенную структуру, логику и механизмы общественной жизнедеятельности. Частная собственность влечет конкуренцию и тенденцию к ее концентрации, плюрализм в политической сфере — жесткую политическую борьбу, свобода информации — стремление ис-

пользовать ее в личных интересах, и так по каждому "срезу и направлению запросов и усилий людей. Некомпетентность и плохая информированность граждан показали себя и здесь.

Между тем та же самая логика преобразований отчетливо подвела общество к тому, что оно не может освоить открывающиеся возможности в действительно свободном развитии, если не вовлечет в управленческие процессы как можно больше людей и не заинтересует их в активном приложении своих управленческих знаний, дарований и устремлений. И становление гражданского общества, и обеспечение экономического роста на базе рыночных механизмов, и решение социальных задач, и укрепление демократического, правового государства, и многое другое не может получить завершенности и раскрыть себя без заинтересованных и квалифицированных усилий массы людей. Опыт многих стран, добившихся продвижения в направлении к демократии, отчетливо подтверждает, что для этого необходимо активное и заинтересованное участие граждан во взаимном поощрении правомерного поведения, становлении и укреплении местного самоуправления, цивилизованном ведении предпринимательства (менеджмента), развитии многообразных форм общественного управления (деятельности общественных объединений) и общественного самоуправления (бесструктурной, инициативной общественной самодеятельности) и, конечно, в обеспечении рациональности и эффективности государственного управления. Усилиями отдельных лидеров или энтузиастов тут мало что можно сделать. Только массовые, настойчивые и последовательные поступки и действия всех граждан способны, и то постепенно и с расчетом на длительную перспективу, изменить управленческую ситуацию к лучшему.

Управленческая культура граждан как комплексное явление формируется и реализуется также комплексно. Ее формирование — процесс воспитательный, образовательный, идеологический и информационный, то есть связанный с сознанием. К нему примыкает нормативное закрепление управленческих ценностей и обеспечение функционирования соответствующих управленческих элементов (институциональный фактор). Позитивное, благоприятное отношение к управленческим процессам, требованиям, установлениям должно отражаться в нормах морали, поддерживаться и обеспечиваться силой общественного мнения. Важно, чтобы определенные представления, навыки, формы демократического ведения управленческих дел закреплялись в обычаях и традициях, имеющих и национальную специфику, внедряемых и передаваемых из поколения в поколение. Управ-

ленческая культура воплощается в конкретной управленческой деятельности граждан (практическая реализация). Эта деятельность имеет одновременно обратную связь с управленческим сознанием и отражает предметно-преобразующие возможности последнего.

Можно обозначить два взаимосвязанных проявления управленческой культуры граждан: активное и пассивное. Активное проявление выражается в непосредственном, постоянном и заинтересованном участии граждан в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также связанных с ними общественных структур. Второе проявление — пассивное — характеризует отношение гражданина к требованиям, нормам, заданиям, поручениям, исходящим от субъектов управления. Оно заключается в позитивном восприятии управляющих воздействий и подчинении. Конечно, желательно активное проявление управленческой культуры, но и просто честное, уважительное, исполнительское восприятие управления нельзя недооценивать. Такое восприятие способствует управлению и с развитием личности может переходить в активное.

14.4. Педагогические аспекты государственного управления

Вовлеченность почти всего взрослого населения страны (в той или иной, разумеется, мере) в государственное управление заставляет ставить вопрос о его педагогических возможностях как социального явления, реализуемых посредством его социально-психологического воздействия на отдельных людей, их коллективы, группы, общности. Короче говоря, имеется в виду формирующая педагого-психологическая роль государственного управления в обществе. Недооценивать ее нельзя, ибо все в жизни важно и взаимосвязано.

Ничто так не разрушает сознание, а впоследствии и личность, как разрыв, несоответствие между провозглашенными лозунгами, нормами, ценностями, идеалами и их реализацией в жизни, в социальной практике. В результате подобного положения, если оно устойчиво и сохраняется продолжительное время, происходит раздвоение личности, точнее, раздвоение образа жизни: одна сторона — должному, другая — сущему, а внутри себя — полный нигилизм, отрицание всего и социальная распущенность.

В научной литературе по психологии выделяются несколько моделей поведения участников совместной деятельности в сложных социально-экономических системах: институциональная, или деонтологическая, отражающая нормативные представления о

должной организации совместной деятельности; актуальная, или феноменологическая, представляющая совокупность действительных отношений субъектов совместной деятельности к своим функциям, правам, обязанностям и институциональным нормам поведения; и идеальная, или онтологическая, в которой происходит совпадение, наложение предыдущих моделей и создаются наиболее благоприятные условия для реализации возможностей человека и эффективного общественного развития . Государственное управление является предпосылкой и условием, которые совершенствуют институциональную и актуальную модели совместной деятельности людей, совмещают их и приближают к идеальной.