Теория государственного управления

Здесь важно поведение всех участников управленческих процессов, но особенно — государственных органов. Нет ничего хуже иллюзорности, призрачности, мнимости, видимости управления. Прежде всего следует учитывать педагого-психологическое влияние реакции государственных органов на обращения граждан по осуществлению их законных прав и интересов. По тому, как принимается такое обращение, как к нему относятся, как его рассматривают, гражданин судит о том должностном лице или государственном органе, к которому он обратился, и в целом обо всей государственной системе. К сожалению, уважительный психологический контакт между властью и людьми так и не установлен.

Педагогическая, воспитательная роль по отношению к гражданам принадлежит практически всем управленческим элементам. Так, каждый метод обеспечения реализации управленческих функций государственных органов обладает своей силой влияния на человека и соотносится с его поступками и действиями. Требуется глубокая индивидуализация применения методов с учетом и на основе специфики социально-психологических качеств личности. Подобное можно сказать и о стадиях управленческой деятельности. Все стадии должны осуществляться демократично, объективно, гласно, в соответствии с правдивой информацией ν при учете мнений, взглядов и позиций всех участников данного управленческого цикла. Разного рода фальшь, неопределенность, двузначность, стремление укрыться за бумагой, фразой, "подделывание" под желания или настроения вышестоящих создают сложные социально-психологические напряжения в среде участников управления, нарушают устоявшиеся и поддерживаемые ими политические и моральные ценности, тради-

^См.: Психологические аспекты управления. М., 1984. С. 17—18.

ции и установления. Естественно, что большую педагогическую нагрузку несут правовые и организационные формы управленческой деятельности.

Кроме управленческих институтов на людей влияют конкретные поступки и действия должностных лиц. Характер, содержание, глубина такого влияния во многом зависят от социально-психологического, морального климата в коллективе того или иного государственного органа, определяемого как служебными взаимоотношениями сотрудников, так и их неформальными, личными взаимосвязями. В научной литературе выделено несколько типов сопряжении должностных лиц между собой: командно-командное — взаимоотношение друг с другом подчиненных и руководителей; командно-функциональное — взаимодействие первого руководителя и его заместителей; функционально-функциональное — взаимодействие между должностными лицами одного уровня. Каждое сопряжение наряду с формальной определенностью имеет в качестве человеческой основы соответствующее социально-психологическое взаимоотношение. Они должны совпадать и дополнять друг друга. Для служебных отношений с точки зрения их социально-психологического обеспечения актуальным выступает совпадение престижа должности с личным авторитетом того, кто ее занимает .

Среди личных взаимосвязей различают интеллектуальные, эмоциональные и волевые. Посредством интеллектуальных взаимосвязей происходит обмен знаниями, опытом, информацией, подходами, позициями, взглядами и т.д. Даже при несовпадении, противоречивости точек зрения такие взаимосвязи всегда позитивны, ибо проясняют истину. Эмоциональные взаимосвязи могут играть двоякого рода роль: быть объединяющими (конъюнктивными) и тем самым вести к стабилизации управленческого коллектива, или разъединяющими (дезъюнктивными), выражающимися в соперничестве, неприязни, ненависти и т.д., что ведет к напряжениям, в том числе и по служебным сопряжениям. Волевые взаимосвязи по-разному влияют на выполнение служебных обязанностей, социально-психологический микроклимат и другие параметры состояния управленческого коллектива, что зависит от силы воли взаимодействующих лиц. Об этом также не стоит забывать. В жизни управленческого коллектива интеллектуальные, эмоциональные и волевые взаимосвязи его членов выступают в переплетении, сотрудничестве и столк-

lCfл.·. Китов А.И. Психология хозяйственного управления. М., 1984. С. 142.

новении темпераментов, чувств, характеров, воль, мыслей и других психологических особенностей каждого человека.

В гармонизации формальных и неформальных взаимосвязей определяющие функции принадлежат руководителям. Именно они в возглавляемых коллективах проводят разнообразную работу, имеющую педагого-психологическое содержание. Это: целеполагание, ответственность за результаты общей деятельности, организация совместной деятельности, координация совместной деятельности (кто, что, когда, где и как должен делать); контролирование совместных и индивидуальных действий; мотивирование поведения и действий; осуществление коммуникативных связей внутри и вне управленческого коллектива и многое другое. Понятно, что в своих действиях руководитель опирается главным образом на предоставленные ему полномочия. Но столь же важен и его авторитет, под которым понимается общепризнанное, неформальное влияние какого-либо лица или организации в различных сферах общественной жизни, основанное на знаниях, нравственных достоинствах, опыте, образцовом выполнении личного и общественного долга. Практически авторитет выражается в способности лица или группы лиц направить, не прибегая к принуждению, поступки или мысли других людей в определенное русло. Значит, и каждый руководитель, и общество должны беспокоиться об авторитете, "взращивать" его, в частности, в своих взаимоотношениях, при единоличном или коллегиальном решении вопросов (как служебных, так и личных) Они призваны уважать друг друга, взаимно заботиться о поддержании своего авторитета и способствовать своими действиями утверждению авторитета подчиненных руководителей.

Следует отметить, наконец, что и сами подчиненные, граждане, соприкасающиеся с управлением, создают в коллективах органов государственной власти и местного самоуправления определенную педагого-психологическую атмосферу. Подобострастие, собственное уничижение, возвеличивание и восхваление руководителей, стремление непременно сделать им приятное и тому подобные методы развращают руководителей. Обычно фиксируют несколько форм общения в управленческом коллективе: субординационная — общение между руководителем и подчиненным по сугубо формальным, должностным служебным вопросам, в основе которого лежат административно-правовые нормы; служебно-товарищеская — общение между руководителями-коллегами, в основе которого лежит сочетание административных (обязанности координации деятельности) и моральных норм;

дружеская — общение между руководителями, между руководителями и подчиненными, в основе которого находятся морально-психологические нормы взаимного уважения и личной симпатии.

Целесообразны комбинированные формы, позволяющие наряду с поддержанием и укреплением служебных взаимоотношений устанавливать и развивать благоприятные личные взаимосвязи. Существенное здесь заключается в использовании форм общения в равной мере со всеми, с поправкой, разумеется, на индивидуальные, социально-психологические особенности. Каждый член управленческого коллектива должен ощущать на себе равноценное с другими обращение руководителя. Управленческое общение и поведение в рамках иерархического управленческого коллектива — дело очень тонкое, сложное, деликатное. Многое в нем зависит от такта, культуры каждого участника. В этом аспекте есть над чем работать.

Надо сказать и о внешней управленческой деятельности, которую ведут государственные органы и их должностные лица при осуществлении взаимодействия с другими государственными органами, со всеми управляемыми объектами, при общении с гражданами. Тут тоже содержится обширный канал педагогического, социально-психологического влияния. Забывать о нем нельзя.

В общем в государственном управлении, несмотря на его "плотную" институционализацию, все зависит от человека, им инициируется, осуществляется и по нему выверяется. Человек придает государственному управлению творческое, развивающееся, динамичное начало. Главное — владеть им и умело использовать в управленческих процессах.

Вопросы для размышления и дискуссии: 1. Какие особые требования предъявляются к персоналу государственного управления и почему?

2. Что такое государственная служба? В чем ее смысл и основные проблемы?

3. Дайте понятие управленческой культуры граждан и раскройте ее составляющие элементы.

4. В каких направлениях и как проявляются педагогические аспекты государственного управления?

5. Как наладить рациональные взаимоотношения в управленческом коллективе?

15. Демократия и бюрократия в государственном управлении

15.1. Понятие политического режима. Власть и народ. 15.2. Формы демократии в государственном управлении. 15.3. Бюрократизм: сущность и формы проявления. 15.4. Демократизация политического режима.

15.1. Понятие политического режима. Власть и народ

В теме о государстве как субъекте управления общественными процессами (1.2.2.) было сказано вскользь о политическом режиме — важнейшей характеристике государства. История свидетельствует, что часто именно политический режим отражал и характеризовал реальную практику государственного управления. Ведь порой можно иметь вполне респектабельный "фасад" государства: конституцию с набором демократических идеалов и принципов, выборные представительные органы (даже избирать руководителей органов исполнительной власти), судебную систему, прокуратуру, активные средства массовой информации, проповедующие права и свободы людей, но на деле управлять обществом авторитарно-бюрократически с упором на административные и уголовные принуждения (на подсистему страха).

Политический режим представляет собой совокупность способов, средств и методов практического осуществления правящими кругами, главным образом высшими должностными лицами, государственной властной воли. В известном смысле политический режим близок к понятию "стиль государственного управления", но если последний раскрывает технологию управления с точки зрения ее рациональности и эффективности, то политический режим фиксирует политическую сторону государственного управления — реальную принадлежность власти определенным субъектам политических действий, способы владения и удержания ее и, соответственно, механизмы ее воздействия на людей. В политическом режиме скрыты многие секреты властеотношений, которые к тому же специально камуфлируются, маскируются, прикрываются благообразным антуражем. Известно, что нацистская партия и ее фюрер А. Гитлер пришли к власти путем выборов в рамках Конституции Веймарской республики. Если сравнить текст Конституции СССР 1936 г. с конституционными положениями других стран того времени, то нельзя не признать его демократический смысл. Но это не помешало И.В. Сталину в 1937 году развязать чудовищный террор против своего народа. Нема-

ло хорошего закреплялось в государственных документах нашей страны и в последующие годы, что — увы! — не мешало авторитарной бюрократии вершить зло.

Хочу сказать, что проблема сущности политического режима и его роли в осуществлении целей и функций государства остается актуальной и в наши дни. Политический режим — это канал двунаправленной связи государства и общества, власти и людей. В одном направлении государство должно широко, достоверно и полно воспринимать общественные (человеческие) потребности, интересы и цели, в другом — так организовывать реализацию власти, управленческие процессы, чтобы они способствовали прогрессивному общественному развитию (росту благосостояния людей). И не от выборов до выборов или в дни референдумов, а постоянно, в мелочных буднях житейской суеты. Власть для того и власть, чтобы помогать людям решать их проблемы.

Демократия означает власть народа, т.е. непременно выступает в связке этих двух слов. Нельзя говорить о демократии, если власть отчуждена, отдалена или противостоит массе людей, если ее осуществляют "от имени и по поручению" где-то в кабинетах. Определяющими проявлениями демократии выступают: во-первых, представление потребностей, интересов, целей и воли всего народа страны, условиями чего являются его объединение в целостность и свободное самовыражение; во-вторых, закрепление потребностей, интересов и воли, целей и средств по их реализации посредством норм, обязательных для поведения и деятельности каждого человека, составляющего "элементарную" частицу народа; в-третьих, обеспечение проведения в жизнь установленных, признанных норм, правил; идеалов, ценностей, других регуляторов социальной активности, самодеятельности и творчества всех классов и социальных слоев, народов и национальных групп, коллективов и отдельных лиц.

В силу своей всеохватываемости, общественной значимости и организующей роли демократия есть государство в смысле формы общества. Когда-то К. Маркс так писал по этому поводу: "В демократии государственный строй, закон, само государство, поскольку оно представляет собой определенный политический строй, есть только самоопределение народа и определенное его содержание (подчеркнуто мною. — Г.А.). Понятно, впрочем, само собой, что все государственные формы имеют в демократии свою истину и что именно поэтому они, поскольку не являются демократией, постольку же и не являются истинными" . Жаль, 1Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 253.

что так называемые марксисты, особенно ортодоксальные (в российском варианте), не только забыли, но и полностью извратили эту логически четкую мысль.

В демократическом государстве мало говорить о разделении власти или федеративном устройстве, да и о местном самоуправлении, надо добиться, чтобы государственная власть в целом, ее ветви и уровни везде и всегда функционировали в демократическом политическом режиме. И здесь отчетливо выделяются две проблемы, которые в равной степени важны: институциональная и кадровая. Традиционно, по крайней мере в XX веке, у нас в поле зрения стояла личность, причем с харизматическими свойствами, которые в своем большинстве были ей искусственно приписаны. С.Ю. Витте, П.А. Столыпин, вожди революции и контрреволюции, "гениальные" руководители партии и правительства — этим людям в роли спасителей, реформаторов, революционеров и т.д. разрешалось и прощалось многое. Институциональный аспект политического режима оставался и остается все время в тени. В результате почти все лидеры государства (большие и малые) после ухода из власти непременно обвинялись в ее узурпации, диктаторских замашках, забвении обещаний, использовании силы при решении тех или иных вопросов и во многом другом — неприглядном, хотя задачи, стоящие перед любой государственной властью, объективны, вытекают из внутренних и международных обстоятельств человеческой жизнедеятельности и тем самым требуют для своего разрешения столь же объективных средств, способов и методов, в том числе и жестко силовых. Стоило бы сначала во всем внимательно разобраться, отделить зерна от плевел, доброе от злого, а потом уже судить. Иначе следует за всем этим разгул субъективизма и утрата смыслового содержания истории.