Теория государственного управления

1о признаках конфедерации см.: Федерация в зарубежных странах. M., 1993. С. 6 - 7.

Это не было традиционное, идущее сверху вниз расширение прав или полномочий, а равноправное и компромиссное согласование интересов общих (федеративных) и особенных (субъектов Федерации). Заложена новая формула распределения, организации и реализации государственной власти, принадлежащей народу (принцип демократии), по всей территории страны. Не все поняли учредительную суть Федеративного договора, о чем будет речь идти ниже.

Второй шаг, практически продвинувший то, что было заложено в Федеративном договоре, — принятие посредством всенародного референдума 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации. В ее тексте сформулированы нормы, которые создают необходимые правовые основы для становления России как федеративного государства в современной интерпретации данного понятия . Особое значение принадлежит тому юридическому факту, что Конституция признала, с одной стороны, равноправие субъектов Российской Федерации между собой (ч.1 ст. 5), а с другой — равноправие всех субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч·4 ст, 5). Это серьезный прорыв в демократизации государственного устройства, имеющий своим источником равные права и свободы человека и гражданина безотносительно места его проживания и специфических признаков.

Закрепление федерализма на уровне и в рамках Конституции Российской Федерации предполагает дальнейшее его развертывание и конкретизацию в конституциях и уставах субъектов Федерации. Причем проблема заключается не в простом повторении конституционных записей, что и не несет в себе большого смысла, ибо Конституция Российской Федерации имеет "высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации" (ч.1 ст. 15), а в выделении, осмыслении и нормативном регулировании особенного, а порой и уникального в жизнедеятельности равноправных и свободных людей на той или иной территории. Федерация состоится тогда, когда будут урегулированы все нюансы государственно-правового взаимодействия Федерации в целом и ее субъектов, федеральных органов государственной власти и органов государственной

1 К основным элементам федерализма, к примеру, относят: 1) договорный подход; 2) плюрализм институтов правления; 3) конституционное правление; 4> состязательность как способ урегулирования и разрешения конфликтов; 5) активное участие граждан в общественной деятельности; 6) установление моделей взаимоотношений, присущих открыть™ обществам, и 7) способность к реформированию в условиях сложно организованного общества. См.: Остром В. Указ. соч. С.283.

власти субъектов Федерации, а также органов государственной власти субъектов Федерации и органов их местного самоуправления. Необходимо создание упорядоченного, внутренне согласованного правового пространства Российской Федерации как по горизонтали — на всей ее территории, так и по вертикали — между различными уровнями правового регулирования. Но здесь порой вызывает различное толкование такое правовое явление, как суверенитет, и это требует его теоретического анализа.

8.2. Государственный суверенитет

Суверенитет принадлежит к числу сложных социальных образований, сыгравших и играющих в истории весьма противоречивую и многозначную роль. Термин "суверенитет" используют для обозначения каких-то свойств экономики, социальной жизни, политических процессов, национальных групп и даже статуса человека. Причем иногда таким образом, что утверждение его в одном направлении тут же исключается подобным утверждением в противоположном. Необходимо четкое и точное описание сущности суверенитета.

Идеологом теории государственного суверенитета считается француз Жан Боден (1530—1596), автор обширного труда "Шесть книг о республике". Он связал суверенитет с государственной властью и представил его в виде свойства государственной власти быть в обществе абсолютной, высшей и независимой силой. Определяя государство как правовое управление многими семействами и тем, что им принадлежит, Боден вносит в это определение правовой принцип зависимости государственной власти от воли людей, составляющих данное государство, хотя и через волю монарха. Понятие государственного суверенитета с момента его появления всегда имело конкретное содержание и конкретную направленность: в то время учение о суверенитете государственной власти было аргументом в борьбе светской государственной власти за освобождение от подчинения церкви (папской власти). В таком контексте можно рассматривать и оценивать политические и правовые взгляды русских мыслителей Ф.Прокоповича (1681 — 1736), В.Н.Татищева (1686 — 1750), И.Т.Посошкова (1652 — 1726), которые немало сделали для утверждения российского светского, просвещенного абсолютизма.

Понятие народного суверенитета, в обоснование которого вложил свой талант француз Жан Жак Руссо (1712 — 1778), возникло в процессе борьбы против абсолютистской монархической власти за утверждение прав так называемого "третьего" сословия (буржуазии). Народный суверенитет полагал, что источником го-

сударственной власти является не воля властителя (императора, короля и т.п.), а воля народа. Это связывало государство с народом и выступало основополагающим моментом демократии. Как считал Руссо, суверенитет всегда принадлежит народу и не может быть ограничен никакими законами. Тем самым народный суверенитет наполнял новым, демократическим содержанием государственный суверенитет. Это было огромным шагом в понимании природы государственности и поисках путей ее демократического преобразования.

Идеи национального суверенитета возникли в период нарастания освободительной борьбы народов, когда была поставлена под сомнение власть империй и подданные в колониях стали требовать права на самостоятельность и, соответственно, государственность. Суть его состояла в предоставлении каждому народу возможности создать свое государство. В результате движение за национальный суверенитет и его реализацию в политико-правовой форме вошло органической частью в общий демократический процесс и привело, с одной стороны, к распаду империй (Австро-Венгерской, Британской, Германской, Оттоманской, Российской), с другой — к становлению новых национальных государств, составляющих сегодня Организацию Объединенных Наций.

Констатация в истории трех видов суверенитета, однако, не говорит вовсе о том, что они самостоятельны, разнопорядковы и проявляются независимо друг от друга. В буквальном смысле слова явление суверенитета можно соотносить только и исключительно с государством. Именно государство как властная сила общества характеризуется суверенитетом как внутри себя, так и вне. Народ создает государство и в данном контексте выступает носителем государственного суверенитета. Иными словами, государственный суверенитет отражает состояние государственной воли народа. Разумеется, что в демократически организованном государстве, охватывающем все население той или иной территории, эта воля должна быть самостоятельной, независимой и верховной. Но именно воля всего населения, объединенного в определенное государство, а не воля отдельных его регионов, территорий, каких-либо политических либо экономических образований, сил и движений.

Сложные нюансы имеются и во взаимосвязях государственного суверенитета и национального суверенитета. Могут быть ситуации, когда нации, дружно проживающие в одном государстве, реализуют свои национальные суверенитеты (интересы и волю) в соответствующем государственном суверенитете. Возможна и радикализация национального сознания, которая требу-

ет непременного организационного обособления и создания собственного государства, т.е. воплощения национального суверенитета в адекватном государственном суверенитете. В общем, есть основания утверждать, что государственный суверенитет в синтезированном виде охватывает и воплощает в себе народный и национальный суверенитеты.

Для государственного управления явление государственного суверенитета имеет большое значение, поскольку оно придает ему целостность и практическую реализуемость. Отсюда актуальность государственно-правовой интерпретации соответствующего понятия. В 1903 году приват-доцент Демидовского юридического лицея Н.И.Палиенко писал: "Суверенитет является не только исторической категорией, но и характеризует собой и ныне юридическую природу государственного властвования и является необходимым критерием, который дает возможность отличить государство от других публично-правовых союзов и отграничить сферу властвования каждого государства как субъекта суверенной власти в пределах своей территории от сферы власти других государств" . Можно добавить: других народов или наций.

Между тем, несмотря на то, что термин "суверенитет" с самого начала присутствовал во всех послеоктябрьских политико-правовых документах, научного представления о его сущности, содержании и формах реализации до сих пор так и не создано. Этим термином оперируют кому как хочется. Из сферы государственно-правовой суверенитет стал переходить в экономическую сферу, где действуют совсем иные закономерности, связанные с формами собственности и механизмами хозяйствования Из государственного уровня переместился на уровень районов городов, поселков. О суверенности поговаривают нередко определенные общественные силы, движения, забывая о том, что они все действуют в рамках гражданского общества и к ним это? термин вообще неприменим.

Обобщая имеющиеся в научной литературе и политических документах идеи и положения, относящиеся к государственному суверенитету, можно сделать такие выводы: а) суверенитет только и исключительно характеризует государственность, выделяя и подчеркивая ее отличие от других общественных явлений; именно государство отличается самостоятельностью (в ведении своих дел), независимостью (от каких-либо внутренних и внешних сил) и верховенством (высшим волепроявлением в нормативном регулировании);

^Палиенко Н.И. Суверенитет. Историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение. Ярославль, 1903. С. 586.

б) суверенитет связан с волей народа (населения) государственно оформленной территории и содержит ее в собственных элементах; только общая воля всех граждан государства может рассматриваться носителем государственного суверенитета; в) суверенитет является объективной реальностью в международно-правовом отношении и не требует чьего-либо юридического утверждения, но предполагает использование его в качестве основы любых иных государственно-правовых явлений.

Следовательно, государственный суверенитет имеет точное содержание, источники, объект и рамки применения. Из этого проистекают соответствующие политические и правовые последствия, с которыми стоило бы считаться. Государственный суверенитет, конечно, неотчуждаем и неделим, он всегда связан с государством и волей людей, объединенных в него. Другое дело — конкретные формы и механизмы реализации государственного суверенитета.

Прежде всего он обусловливает не только права, но и обязанности, причем как перед своим народом, так и перед другими народами, входящими в иные государства и в целом в мировое сообщество. Несение таких обязанностей есть не ущемление, не ограничение государственного суверенитета, о чем нередко можно услышать, а лишь его практическое осуществление. Иное и трудно придумать, ибо абсолютизация суверенитета ведет к произволу, тогда как критерий рациональности государственного суверенитета состоит в благе народа.

Государственный суверенитет может, далее, проявляться в формировании и развитии добрососедских, дружественных и союзнических отношений между государствами и народами. Здесь и содержание, и характер, и плотность союзнических отношений определяются Самими государствами путем волеизъявления их народов. Народы сами решают, в какие союзы, содружества или сообщества вступать и какую им придавать форму.

Понятно также, что суверенные государства могут наделять определенными суверенными правами свои любые объединения. В таком случае на базе единичных государственных суверенитетов формируемся совокупный государственный суверенитет их объединения — происходит как бы слияние общих воль различных народов. Это очень тонкий процесс, который требует равноправных переговоров, взаимных компромиссов, тщательных согласований, соблюдения определенных процедур. Но он в мире давно идет и формирует все больше региональных и континентальных сообществ и союзов.

Поэтому любое государство, унитарное или федеративное, обладает одним и единственным государственным суверенитетом,

который формируется волей составляющего его народа (населения, граждан) и реализуется государственной властью. Внутригосударственные образования при самой широкой их автономии, самоуправляемости, полном осуществлении их самобытности и уникальности не могут обладать государственным суверенитетом. Есть общая истина, свидетельствующая о том, что часть никогда и ни при каких условиях не может обладать всеми свойствами целого. Качество всегда содержится в целом, а государственный суверенитет отражает качество государства. Здесь нужна теоретическая ясность и честность, ибо "затемненность" и конъюнктурная расплывчатость вопроса порождают политические иллюзии, необоснованные амбиции и вытекающие из этого организационные действия. Под влиянием региональных, национальных, географических и иных локальных интересов части нередко начинают проводить политику суверенизации, которая при объективном анализе предстает всего-навсего сепаратизмом правящей в них элиты.

В данной связи заслуживает внимания вопрос о статусе республики в составе Российской Федерации (чч.1, 2 ст. 5), который трактуется весьма произвольно. Факты говорят о том, что действительно, на волне разрушения СССР в 1990—1991 годы автономные республики, а также автономные области, входящие ныне в состав Российской Федерации, приняли декларации о своем государственном суверенитете. Во времена безгосударственности подобные акты объяснимы. Но когда все эти республики (государства) выступили в марте 1992 года учредителями Российской Федерации, то они вполне обоснованно, пользуясь своими суверенными правами, создали новое государство и "переместили" значительную часть этих прав на уровень Федерации в целом, добровольно, согласованно и свободно определив сферу ведения Российской Федерации (ст. 1 Федеративного договора). Это переломный юридический момент, который нельзя не учитывать при теоретическом анализе и нормативной характеристике статуса республики в составе Российской Федерации.