Теория государственного управления

В последние десятилетия в управленческую деятельность все шире входят методы, взятые из научного познания. Это математическое программирование, вероятностно-статистические методы, системный и функциональный анализы; методы теории стратегических игр и статистической теории принятия решений; экономико-статистическое моделирование; методы прогнозирования, социального экспериментирования; графические; теории

icm.: Котарбчнский Т. Трактат о хорошей работе. Пер. с польск. М., 1975; Пщоловский Т. Принципы совершенной деятельности. Пер. с польск. Киев, 1993 и др. работы.

очередей или теории массового обслуживания и многие иные из арсенала естественных, общественных и точных наук. Сегодня инструментарий научной методологии исключительно обширен, богат и постоянно развивается. Управленческая деятельность в своей массе все еще далека от него, весьма робко реализует его возможности. Но если прогнозировать уровень сложности управленческой деятельности в XXI веке, то уже сейчас можно полагать, что без освоения научной методологии (во всем ее многообразии) государственному управлению не справиться со своими проблемами.

Большая группа методов функционирования органов государственной власти и местного самоуправления связана с правовой и организационной государственно-управленческой деятельностью. Особый характер имеют методы работы с информацией, методы правотворческой, оперативно-исполнительной и правоохранной деятельности, методы подготовки и проведения организационных мероприятий, методы отбора и развития управленческих кадров, методы исполнения и контроля и т.д. К примеру, при осуществлении управленческой функции контроля применяются методы предварительного, текущего и последующего контроля, общей и выборочной проверки, документальной и фактической ревизии и другие. В общем, с одной стороны, в ведении структур государственного управления находится много методов, которые позволяют им надлежащим образом функционировать, но, с другой, постоянно ощущается их слабость, инертность в деле рационального и эффективного использования этих методов.

Управление есть взаимодействие людей, поэтому в нем важное значение принадлежит приемам, способам, операциям стимулирования, активизации и направления деятельности человека со стороны государственных органов и должностных лиц. По аспектам влияния на интересы и мотивы поведения человека и, соответственно, по содержанию методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления можно подразделить на морально-этические, социально-политические, экономические и административные.

Морально-этические методы представляют собой обращение к достоинству, чести и совести человека. Они включают в себя меры воспитания, разъяснение и популяризацию целей и содержания управления, средства морального поощрения и взыскания, учет психологических особенностей характера и ориентации человека и другие. Смысл их состоит в том, чтобы вырабатывать и поддерживать определенные убеждения, духовные ценности, нравственные позиции, психологические установки в отношении управления и тех действий, которые необходимы для его осуществления.

Социально-политические методы связаны с условиями труда, быта, досуга людей, оказанием им социальных услуг, вовлечением в процесс властеотношений, развитием общественной и политической активности. Они влияют на социально-политические интересы людей, их статус в обществе, возможности свободной самореализации. Углубление демократизма государства объективно ведет к возрастанию роли данных методов.

Экономические методы обусловлены ролью экономических интересов в жизни людей и, соответственно, в управленческих процессах. Возможности приобретения и расширения личной собственности, свобода предпринимательства, действующие в обществе материальные стимулы, характер и уровень оплаты труда, другие экономические явления всегда привлекают внимание, и, оперируя ими, органы государственной власти и местного самоуправления могут многого добиться в реализации целей и функций государственного управления.

Особое место в государственно-управленческой деятельности занимают административные методы, содержащие в себе способы, приемы, действия прямого и обязательного определения поведения и деятельности людей со стороны соответствующих управляющих компонентов государства. Их признаки: а) прямое влияние государственного органа или должностного лица на волю исполнителей путем установления их обязанностей, норм поведения и издания конкретных команд; б) односторонний выбор способа решения стоящей задачи, варианта поведения, однозначное решение ситуации, подлежащее обязательному исполнению; в) безусловная обязательность распоряжений и указаний, невыполнение которых может повлечь за собой различные виды юридической ответственности.

Порой административные методы ассоциируют с понятием "администрирование", хотя они обозначают разные явления. Администрирование характеризует политический режим, стиль государственного управления, состоящий в преимущественном использовании в управленческих процессах силового давления, жесткой подчиненности, команд и взысканий, обеспечиваемых подсистемой наказаний. Администрировать можно любыми методами, особенно экономическими и административными. В то же время сами административные методы вызваны необходимостью регулировать многие опасные технологии и виды деятельности с точки зрения интересов людей, общества и природы. Даже их наличие не всегда позволяет избежать аварийных ситуаций и чрезвычайных происшествий.

Важно не противопоставлять методы управленческой деятельности, а применять их комплексно, избирательно, в соответствии

с обстоятельствами, характером ситуаций и уровнем поведения людей. Каждый метод имеет свои пределы, и в этих пределах он должен вовлекаться в государственное управление, в том числе и для обслуживания соответствующих стадий управленческой деятельности.

9.4. Стадии управленческой деятельности

Формы и методы управленческой деятельности применяются в определенной последовательности, цикличности, диктуемой интересами и целями подготовки, принятия и исполнения управленческих решений, проведения организационных мероприятий. Этапы управленческой деятельности со своим особым набором форм и методов именуются в научной литературе стадиями (циклами) управленческой деятельности. Сами стадии имеют логическую связь и образуют в совокупности известный кругооборот управленческих действий — единичный "виток" управленческого процесса. Выделены различные стадии управленческого процесса. Я различаю семь стадий управленческой деятельности: 1) анализ и оценка управленческой ситуации; 2) прогнозирование и моделирование необходимых (и возможных) действий по сохранению и преобразованию состояния управленческой ситуации (в субъекте и объектах государственного управления); 3) разработка предполагаемых правовых актов или организационных мероприятий; 4) обсуждение и принятие правовых актов и осуществление организационных мероприятий; 5) организация исполнения принятых решений (правовых и организационных) ; 6) контроль выполнения и оперативное информирование; 7) обобщение проведенной управленческой деятельности, оценка новой (результирующей) управленческой ситуации.

Каждая из стадий отличается набором интеллектуальных и практическиХсДействий.

При анализе и оценке управленческой ситуации актуальны как знание (и познание) закономерностей и организационных форм изучаемых процессов, так и комплексный подход, "схватывающий" управляемые объекты в их многообразии, совокупности и взаимозависимости, системное "видение" управляемых объектов, которые всегда бывают какой-то частью больших и сложных систем, конкретно-историческая оценка состояния управляемых объектов, поскольку она всецело зависит от выбора времени и обстоятельств анализа.

Объем и содержание стадии прогнозирования и моделирования

необходимых (возможных) действий определяются, с одной стороны, тем, какова управленческая ситуация, в чем ее состояние и смысл, а с другой — каких решений она требует. Исследователи США называют четыре вида управленческих решений в зависимости от управленческих ситуаций: 1) стандартное решение, при принятии которого существует фиксированный набор альтернатив; 2) бинарное решение ("да" или "нет"); 3) многоальтернативное решение (имеется очень широкий спектр альтернатив); 4) инновационное (новаторское) решение, когда требуется предпринять действия, но нет приемлемых альтернатив .

На этой стадии необходимо учитывать ограничивающие условия и факторы, наличные и возможные материальные и финансовые ресурсы, "поле" и пределы действий, установленные законодательством, время, отведенное на решение данной управленческой ситуации, человеческий потенциал и многое другое. Найти (выбрать) оптимальный вариант решения — вот смысл данной стадии.

Разработка предполагаемых правовых актов или организационных мероприятий во многом связана с кругом участников этой стадии, их отношением к предшествующей управленческой деятельности, со взаимодействием руководящего звена и оперативно-исполнительного персонала. В японской управленческой практике широко (почти в 94% обследованных компаний) действует система подготовки решений "рангисэй", которая предусматривает многократное согласование подготавливаемого решения на нескольких уровнях управления, начиная с рядовых сотрудников и кончая высшими руководителями, утверждающими решение . Рациональное "зерно" здесь есть, и оно может быть использовано в государственном управлении, ибо если в подготовке решения задействованы многие, то и исполняться оно будет с большей заинтересованностью и рвением.

Большое значение имеет, разумеется, стадия обсуждения и принятия правовых актов и осуществления организационных мероприятий. В ней следует строго соблюсти установленные процедуры, дать объективную характеристику рассматриваемому вопросу, объяснить причины, оказавшие влияние на данный выбор варианта решения, раскрыть условия, при которых должна ре-

^См.: Планкетт Л., Хейл Г. Выработка и принятие управленческих решений. Пер. с англ. М., 1984. С.63.

2См.: Мильнер Б.З., Олейник И.С., Рогинко С.А. Японский парадокс. М., 1985. С. 20-21.

шаться поставленная задача, определить ее значение для функционирования управляемых объектов, выделить ресурсы, достаточные для ее реализации, установить сроки ее решения, указать персонально исполнителей или ответственных за решение задачи, предусмотреть возможные количественные и качественные ограничения, а также формы помощи при преодолении непредвиденных трудностей, назвать ожидаемые результаты и критерии эффективности решения. Главное в этой стадии — воплотить в правовом акте или организационном мероприятии достаточный потенциал управляющих воздействий.

Значительные трудности всегда встречаются при исполнении принятых решений (правовых и организационных). Ведь эта стадия включает в себя: своевременное оформление решений в качестве документа со всеми необходимыми реквизитами; адресное доведение информации, содержащейся в решениях, до исполнителей; обеспечение понимания и адекватной трактовки содержания решения; обсуждение и согласование между исполнителями плана действий по реализации решения; осуществление конкретных и предметных действий по претворению в жизнь всего того, что намечено и оговорено в решениях. Надо признать, что данная определяющая стадия управленческой деятельности, к сожалению, менее всего освоена теоретически и практически.

Опыт дает основания для вывода о том, что нередко игнорируется стадия контроля выполнения и оперативного информирования. А контроль понимается лишь как подведение итогов. Между тем контроль представляет собой обратную связь, которая сигнализирует о ходе и состоянии реализации решений. При его осуществлении целесообразно выбирать контролируемые параметры, в которых содержится вклад соответствующих явлений, отношений и процессов в общественную жизнедеятельность, а также находить критические точки, в которых наблюдаемые или преобразуемые явления, отношения и процессы протекают наиболее трудно, кризисно. Информирование в данной стадии должно идти непрерывно, с момента начала исполнения решения.

Ответственной является, наконец, стадия обобщения проведенной управленческой деятельности и оценки новой (результирующей) управленческой ситуации. При ее осуществлении целесообразно определять: соответствие итогов реализации решения (правового или организационного) тем целям, задачам, заданиям, установлениям и т.д., которые были в нем сформулированы;

реальное использование при реализации решения тех форм, методов, средств, ресурсов, информации и т.д., которые были в нем намечены и предложены; действительные поступки и действия исполнителей, благодаря которым получен соответствующий результат. По каждому моменту нужна правда и только правда, ибо ошибки, рожденные в одном "витке" управленческого процесса, будут переноситься в следующий и к тому же нарастать. Необходима объективная оценка возникшей управленческой ситуации, отражающая результат управляющих воздействий и служащая одновременно основанием для нового "витка" 'управленческих действий.

Полное и умелое использование возможностей стадий управленческой деятельности способствует лучшей реализации целей и функций государственного управления, а также упорядочению вообще управленческой деятельности.

9.5. Понятие управленческой технологии

Развитие управленческой мысли и практики в течение XX века, особенно второй его половины, привело к формированию управленческих технологий. Обычно в обобщающее понятие технологии включают такие содержательные моменты: социальная технология — это определенный способ достижения поставленных общественных целей; сущность этого способа состоит в пооперационном осуществлении деятельности, операции разрабатываются предварительно, сознательно и планомерно; эта разработка проводится на основе и с использованием научных знаний; при разработке учитывается специфика области, в которой осуществляется деятельность; социальная технология выступает в двух формах: как проект, содержащий процедуры и операции, и как сама деятельность, построенная в соответствии с этим проектом; социальная технология — элемент человеческой культуры, она возникает двумя путями: вырастает в культуре эволюционно либо строится по ее законам как искусственное образование, главная функция которого сегодня — соединение науки и практики . Управленческая технология есть одно из проявлений социальных технологий, отражающее непосредственно управленческие процессы. Ее суть, кратко говоря, состоит в системном соединении научного знания, управленческих потребностей и интересов общества, целей и функций государственного управ-